Oväntat liten försvagning av de offentliga finanserna
Beräkningsmetodik och antaganden för offentlig sektor
Utifrån det makroekonomiska scenariot, som beskriver den reala utvecklingen liksom en del centrala priser, beräknas inkomster och utgifter i ekonomins samtliga sektorer*). SKR:s fokus ligger på den offentliga sektorn – staten, kommuner och regioner samt ålderspensionssystemet.
Beräkningen för innevarande och nästkommande år är en prognos; bland annat beaktas de förslag som aviserats i Budgetpropositionen för 2022. Därefter övergår kalkylen till att vara en konsekvensbeskrivning, utifrån en rad antaganden. Den offentliga sektorns inkomster bestäms utifrån trendframskrivningar av skattebaserna, som ges av makrokalkylen, samt oförändrade skatteregler och konstanta skattesatser (däribland kommunalskattesatsen). På utgiftssidan bibehålls ersättningsgraden i transfereringssystemen, så att sjukpenning, föräldrapenning med mera följer den genomsnittliga löneutvecklingen. De kommunala konsumtionsutgifterna följer de demografiska behoven: förskola och pedagogisk omsorg samt skola följer antalet barn och ungdomar medan äldreomsorg följer antalet äldre och så vidare, med antagandet om konstanta kostnader per brukare. Vi antar vidare att kommunsektorn som helhet når ett resultat på 2 procent av skatter och statsbidrag. För att nå en sådan resultatnivå anpassas statsbidragen (se vidare i kapitel 3, Regionernas ekonomi och kapitel 5, Kommunernas ekonomi).
*) Som verktyg används Konjunkturinstitutets modell Fimo, som är baserat på Nationalräkenskapernas sektorräkenskaper.
Tabell 7: Den offentliga sektorns finanser
Procent av BNP
2020 | 2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
Inkomster | 48,7 | 48,6 | 48,1 | 48,6 | 48,7 | 48,9 |
varav skatter o avgifter | 42,7 | 42,5 | 42,1 | 42,7 | 42,9 | 43,0 |
Utgifter | 51,5 | 49,8 | 48,3 | 47,9 | 47,7 | 47,6 |
Konsumtion | 26,7 | 26,4 | 25,9 | 25,7 | 25,6 | 25,5 |
Investeringar | 4,9 | 4,9 | 4,9 | 4,9 | 4,8 | 4,8 |
Transfereringar | 19,4 | 18,1 | 17,1 | 16,7 | 16,6 | 16,6 |
varav hushållstransfereringar | 14,3 | 13,7 | 13,3 | 13,1 | 13,0 | 13,0 |
Kapitalutgifter | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,5 | 0,6 | 0,7 |
Primärt sparande* | –2,5 | –0,9 | 0,1 | 1,2 | 1,5 | 1,8 |
Finansiellt sparande | –2,8 | –1,2 | –0,2 | 0,8 | 1,0 | 1,3 |
Staten | –2,9 | –1,6 | –0,3 | 0,8 | 1,1 | 1,2 |
Ålderspensionssystemet | –0,2 | 0,1 | 0,2 | 0,2 | 0,2 | 0,3 |
Kommunsektorn | 0,3 | 0,3 | –0,1 | –0,2 | –0,3 | –0,2 |
Maastrichtskuld | 39,6 | 37,3 | 34,1 | 31,8 | 30,4 | 28,9 |
Källa: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Regioner.
*Finansiellt sparande exklusive ränteutgifter.
Det finansiella sparandet i offentlig sektor stärks succesivt. Kalkylen visar överskott högre än överskottsmålet 2023–2025.
Stark återhämtning i ekonomin och av de offentliga finanserna
De finanspolitiska åtgärder som vidtogs i samband med pandemin bidrog till underskottet i den offentliga sektorns finansiella sparande förra året. De offentliga utgifterna ökade med hela 3,5 procentenheter av BNP mellan 2019 och 2020 och överskottet 2019 följdes av ett stort underskott 2020 (tabell 7). Inkomsterna i relation till BNP blev däremot i princip oförändrade. Den svagare utvecklingen av skattebaserna till följd av lågkonjunkturen motverkades till stor del av stödåtgärder till hushållen i form av högre beskattningsbara transfereringar. En stor del av den finanspolitiska satsningen ”fick offentlig sektor därmed tillbaka”, när krisåtgärderna bidrog till att hålla upp inkomsterna.
Den snabba konjunkturåterhämtning vi räknar med för i år innebär mer än en halvering av fjolårets underskott i det offentliga sparandet. Att skattebaser som lönesumma och hushållskonsumtion tar fart stärker skatteinkomsterna. Men att sparandet stärks i år beror dock främst på en stor nedgång i de offentliga utgifterna som andel av BNP – trots att flera krisåtgärder ligger kvar. Framförallt sjunker utgiftskvoten med anledning av lägre transfereringar till hushåll och företag.
Nästa år förväntar vi oss en ytterligare förstärkning av sparandet i offentlig sektor. Sparandet når då nästan balans, trots de expansiva förslagen i Budgetpropositionen för 2022 (se faktarutan "Förslag i Budgetpropositionen för 2022".
Förslagen i Budgetpropositionen för 2022
BP 2022 redovisar nya åtgärder om 74 miljarder kronor, vilket fördelar sig på en lång rad av mindre satsningar, vilka inbegriper i stort sett samtliga utgiftsområden. Utgifter på ett antal områden faller samtidigt mellan 2021 och 2022 när tidigare beslutade krisåtgärder skalas ner. Ungefär 60 miljarder är att betrakta som nya satsningar jämfört med tidigare budgetramar för 2022*). Dessa fördelar sig på 19 miljarder till hushållen (höjda transfereringar om 9 miljarder kronor och 10 miljarder kronor genom utökade skattereduktioner). Till företagen riktas knappt 7 miljarder i form av olika subventioner rörande klimat, miljö, landsbygdsstöd och digitalisering. Statsbidragen till kommuner och regioner höjs med knappt 20 miljarder medan ungefär 19 miljarder kronor riktas till utökad konsumtion och investeringar i staten.
*) Inklusive höständringsbudgeten för 2021, samt redan aviserade åtgärder för 2022 i tidigare propositioner.
Statens sparande förstärks succesivt under kalkylperioden, genom det stigande resursutnyttjandet, och genom en avveckling av krisåtgärderna. Kommunsektorn beräknas gå från plus till minus och visar från och med 2022 underskott i det finansiella sparandet. Slutåret 2025 beräknas överskottet för offentlig sektor som helhet till en dryg procent av BNP, vilket överstiger nivån på överskottsmålet (en tredjedels procent av BNP).
Skuldkvoten sjunker under intervallet för skuldankaret
Förra året steg den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden) till 39,6 procent av BNP[19]. Detta är inom målintervallet 30–40 procent för skuldankaret i det finanspolitiska ramverket på 35 procent av BNP +/– 5 procentenheter. Skuldkvoten sjunker i vår kalkyl och vid beräkningsperiodens slutår understiger den till och med det nedre intervallet för skuldankaret (tabell 7).
Med tanke på hur hårt samhälle och ekonomi har drabbats av pandemin får den expansiva finanspolitiken anses vara motiverad, speciellt om den förmår motverka långsiktigt negativa effekter, inte minst på arbetsmarknaden. När penningpolitikens handlingsutrymme dessutom är begränsat, då reporäntan är noll samt uppskalningen av obligationsköpsprogrammen nått långt, förefaller det naturligt med ett förhöjt stabiliseringspolitiskt ansvar för finanspolitiken.
Den låga skuldkvoten kombinerat med låg ränta, ger finanspolitiken stora frihetsgrader, utan att bryta mot det finanspolitiska ramverket. Detta finanspolitiska handlingsutrymme är långt större i Sverige än i många andra länder. Det självpåtagna finanspolitiska ramverkets disciplinerande inverkan har med tiden skapat ett betydande utrymme i Sverige att möta framtida ekonomiska kriser. Men det tycks även finnas ett utrymme för att investera i framtiden, att satsa för att förbättra ekonomins funktionssätt och samhället i stort. Och så länge räntorna är låga förstärks detta handlingsutrymme. Med den trovärdighet som nu finns för inflationsmålet och finanspolitiken i Sverige så finns det goda förutsättningar för en offensiv finanspolitik med en skuldkvot inom intervallet för skuldankaret (30–40 procent av BNP). Detta finanspolitiska handlingsutrymme kommer att vara avsevärt mer begränsat i flertalet andra länder där en högre andel av de offentliga utgifterna årligen måste läggas på räntebetalningar givet höga skuldnivåer.
[19] Riksbankens ökade valutareserv efter den globala finanskrisen finansierades externt via Riksgäldens upplåning. Nu övergår Riksbanken till intern finansiering av valutaserven genom egna köp av valuta på valutamarknaderna (2021–2023). Riksbanken kommer att återbetala de valutalån som upptagits av Riksgälden i den takt de förfaller; då minskar statsskulden. Då skuldankaret inte korrigerats för dessa transaktioner blir utrymmet större för finanspolitik framöver. Detta innebär dock en försvagning av offentlig sektors nettoförmögenhet.
Maastrichtskuldkvotens utveckling
Utvecklingen för den offentliga skuldkvoten kan delas upp i tre förklarande faktorer: det primära sparandet i varje period (med överskott som minskar skulden) skillnaden mellan räntan och den
nominella bnp-tillväxten på skulden* samt en övrigpost**. I tabell 8 framgår skuldkvotsutvecklingen för kalkylperioden samt de tre förklaringsfaktorerna.
Tabell 8: En dekomponering av skuldkvotens utveckling (Maastrichtskuld)
Procent av BNP
2021 | 2022 | 2023 | 2024 | 2025 | 2021–25 | |
|---|---|---|---|---|---|---|
Skuldkvot | 37,3 | 34,1 | 31,8 | 30,4 | 28,9 | |
Förändring skuldkvot | –2,3 | –3,2 | –2,3 | –1,4 | –1,5 | –10,7 |
Bidrag till förändring | ||||||
Primärt sparande (–överskott/ +underskott) | 0,9 | –0,1 | –1,2 | –1,5 | –1,8 | –3,7 |
Ränte- och tillväxtdifferens | –2,3 | –1,6 | –0,7 | –0,6 | –0,5 | –5,6 |
Stock- och flödeskorrigering | –0,9 | –1,5 | –0,4 | 0,6 | 0,8 | –1,4 |
Källa: Konjunkturinstitutet, Statistiska centralbyrån och Sveriges Kommuner och Regioner.
I år räknar vi med att skuldkvoten minskar med 2,3 procentenheter av BNP, trots att vi har ett underskott i det primära sparandet på 0,9 procent. Det motverkas av övrigposten som bland annat innehåller en återbetalning av de lån som Riksbanken tog (2009 och 2013) för att utöka valutareserven efter den globala finanskrisen. Huvudförklaringen till skuldkvotsminskningen är dock ränte- och tillväxtdifferensen. I år medför den starka BNP-tillväxten att kvoten sjunker: trots att skulden och ränteutgifterna ökar i kronor räknat så stiger BNP snabbare.
Den ackumulerade förändringen av skuldkvoten ger i vår kalkyl en minskning på 10,7 procentenheter av BNP. Över hälften av denna förändring beror på ränte- och tillväxtdifferensen. Det positiva primära sparandet, som huvudsakligen uppstår i slutet av perioden, bidrar också. Stock- och flödeskorrigeringar minskar också skuldkvoten något.
*Denna kallas även snöbollseffekten och kan i sin tur förklaras av den samlade effekten av räntebetalningen på skuldstocken samt den reala tillväxten och inflationens effekt på BNP.
**Här redovisas sådant som ej påverkar det finansiella sparandet men skulden, som till exempel finansiella transaktioner, omvärdering av skulden och förändringar av Riksbankens upplåningsstrategi. Denna övrigpost benämns också stock- och flödeskorrigering.