Underlag för taxesättning inom livsmedelskontrollenTill toppen

Underlag för taxesättning inom livsmedelskontrollen


En vägledning

Utgivningsdatum: 2021-09-22

Stäng
Ämnesord

Inledning

Mot bakgrund av att EU:s kontrollförordning 2017/625 började gälla i december 2019 och att det i april 2021 gjordes anpassningar av svenska lagar och förordningar har SKR uppdaterat underlagen för kommunernas taxesättning inom livsmedelskontrollen. Bland annat har det nya begreppet annan offentlig verksamhet införts och det möjliggörs för en succesiv övergång till efterhandsdebitering. Det finns också flera andra nyheter i underlaget, till exempel möjliggörs en ökad avgiftsfinansiering för RASFF-ärenden.

Den här webbrapporten är en vägledning för kommunernas taxesättning. Den innehåller en bakgrund om rättsliga utgångspunkter, information om SKR:s överväganden, beskriver administrativa rutiner samt hur timavgiften ska beräknas.

Förutom den här rapporten innehåller SKR:s underlag:

Taxebestämmelser (SKR:s webbplats)

Beräkningsmall för livsmedelskontroll (Excel)

Guide till SKR:s mall för beräkning av timavgift för kommunal livsmedelskontroll (PDF)

Rättsliga utgångspunkter för kommunernas avgifter för livsmedelskontroll

Kommunernas rätt att ta ut avgifter för livsmedelskontrollen styrs av regler på både europeisk och nationell nivå. EU använder sig inom det här området framförallt av förordningar, vilket innebär att de är direkt tillämpliga i alla EU:s medlemsstater och till alla delar är bindande för var och en. Anledningen till att EU valt att använda sig av den här typen av rättsakt, till skillnad från direktiv som istället införlivas i nationell rätt, är för att säkerställa att bestämmelserna blir lika inom hela EU.

Kontrollförordningen (EU) 2017/625 styr i stor detalj hur den offentliga kontrollen inom livsmedelskedjan ska genomföras, och till viss del också hur och när avgifter får tas ut. Regleringen på EU-nivå kompletteras med bestämmelser på nationell nivå.

Kontrollförordningen (EU) 2017/625

Den nu gällande kontrollförordningen (EU) 2017/625 (härefter ”kontrollförordningen”) beslutades i mars 2017 och ersätter den tidigare kontrollförordningen från 2004. Merparten av förordningens bestämmelser tillämpas från och med den 14 december 2019.

Förordningen har ett bredare tillämpningsområde än den tidigare. Förutom livsmedel, foder, djurhälsa och djurskydd, omfattar den nya förordningen även offentliga kontroller för växtskadegörare, användning och försäljning av växtskyddsmedel, avsiktlig utsättning (odling) av genetiskt modifierade organismer för livsmedels- och foderproduktion samt animaliska biprodukter (ABP). Vidare omfattas områdena ekologisk produktion och märkning av ekologiska produkter samt skyddade ursprungsbeteckningar, skyddade geografiska beteckningar och traditionella specialiteter samt i vissa fall handelsnormer.

Nyheter i kontrollförordningen i korthet

Följande förändringar och nya begrepp i kontrollförordningen har bäring på kommunernas taxesättning:

  • Det nya begreppet annan offentlig verksamhet införs vid sidan av begreppet offentlig kontroll. Med offentlig kontroll avses den verksamhet som ingår i kontrollen av lagstiftningens efterlevnad enligt förordningens bestämmelser. Med annan offentlig verksamhet avses övriga arbetsuppgifter som hör samman med kontrollen, som tillståndsprövning, registrering, utfärdandet av förelägganden vid bristande efterlevnad och utfärdande av officiella intyg.
  • Begreppet extra offentlig kontroll har utmönstras. Istället används begreppet offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad.
  • Möjlighet för kontrollmyndigheterna att göra inköp under dold identitet, s.k. mystery shopping, införs. Enligt bestämmelsen, som omfattar djur och varor som erbjuds till försäljning, får prover som de behöriga myndigheterna beställt av aktörer utan att identifiera sig användas för offentlig kontroll.

Regler om avgifter i kontrollförordningen

Bestämmelserna om finansieringen av den offentliga kontrollen återfinns i kontrollförordningens kapitel VI i artiklarna 78–85. Där anges de principer som ska ligga till grund för de nationella avgiftssystemen. Dessa bestämmelser gäller i hela livsmedelskedjan. En allmän princip är att medlemsstaterna ska säkerställa att tillräckliga finansiella resurser finns tillgängliga för att tillhandahålla nödvändig personal och andra resurser som de behöriga myndigheterna behöver för att genomföra offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet (artikel 78).

I likhet med vad som gäller enligt den tidigare kontrollförordningen har medlemsstaterna i stor utsträckning möjlighet att välja om livsmedelskontrollen ska finansieras med avgifter eller med offentliga medel (artikel 80).

Vissa kontroller, bl.a. av vissa varor och djur vid import och av slakterier och styckningsanläggningar, måste dock finansieras genom avgifter. Det gäller också för uppföljande kontroll som blivit nödvändig på grund av bristande efterlevnad (artikel 79). I de fall det är obligatoriskt att ta ut en avgift reglerar förordningen vilka kostnader som avgifterna ska täcka och hur de ska beräknas (artiklarna 81 och 82). Kommunala kontrollmyndigheter träffas enbart av den obligatoriska avgiften för uppföljande kontroll som blivit nödvändig på grund av bristande efterlevnad.

En företagare, som genom bristande efterlevnad orsakar offentlig kontroll som går utöver den behöriga myndighetens planerade kontrollverksamhet, ska bära samtliga kostnader som uppkommer (artikel 138.4). Genom att bygga upp ett väl fungerande system för egenkontroll som medför färre besökstillfällen för kontrollmyndigheten kan en företagare, genom riskklassningen, påverka sin årliga kontrollavgift (artikel 9.1c)

För samtliga avgifter, oavsett om det är obligatoriska enligt kontrollförordningen eller följer av medlemsstaternas lagstiftning, gäller att de inte får återbetalas direkt eller indirekt, förutom i de fall de har uttagits felaktigt (artikel 83.2).

Svensk livsmedelslagstiftning

Med anledning av EU:s nya kontrollförordning (2017/625) antog riksdagen 25 februari 2021 ändringar i livsmedelslagen och regeringen beslutade om en helt ny förordning om avgifter inom livsmedelskontrollen (2021:176) (LAF). Ändringarna gäller, med några undantag, från och med 1 april 2021.

Livsmedelslagen om avgifter

Bland annat med anledning av kontrollförordningens nya begrepp annan offentlig verksamhet ändrades 28 § i livsmedelslagen (2006:804) i april 2021:.

Lagändringen bemyndigar regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet att betala avgift för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. Tidigare gällde motsvarande bemyndigande för offentlig kontroll samt prövning och registrering. Ändringen innebär att bemyndigandet nu är både bredare och mer flexibelt eftersom även andra moment som utgör annan offentlig verksamhet än prövning och registrering, t.ex. åtgärder som syftar till att säkerställa ett en aktör åtgärdar bristande efterlevnad, ryms i begreppet annan offentlig verksamhet.

Livsmedelsavgiftsförordningen (2021:176)

Offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet

Med stöd av bemyndigandet i 28 § livsmedelslagen har regeringen utfärdat en helt ny förordning om avgifter inom livsmedelskontrollen (2021:176) (LAF). Den gamla förordningen (2006:1166) om avgifter för offentlig kontroll har upphört att gälla med undantag för några bestämmelser.

LAF föreskriver att en kontrollmyndighets kostnader för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet ska täckas av avgifter. Det framgår också att om en kontrollmyndighet är en kommun ska avgifter fastställas av den kommunala nämnd som utför kontrollen på grundval av en taxa som kommunfullmäktige bestämmer. LAF anger vidare att avgifterna ska beräknas med kontrollförordningens allmänna princip om tillräckliga finansiella resurser i artikel 87.1 som grund. Kommunerna måste också förhålla sig till kommunallagens principer om självkostnad när de tar ut avgifter för livsmedelskontrollen.

Lag- och förordningsändringarna innebär att kommunerna kan ta ut avgifter för både offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet. I förordningen ges ingen närmare vägledning om vad som ingår i begreppen.

Efterhandsdebitering

Genom den nya förordningen avskaffades också det tidigare systemet med årlig förskottsbetalning och istället infördes ett system med obligatorisk efterhanddebitering för livsmedelskontroll (7 § LAF). Bestämmelsen om efterhandsdebitering trädde i kraft 1 april, men eftersom bestämmelserna om årlig avgift i 3, 9, 12 och 12 b §§ i den gamla förordningen (2006:1166) får tillämpas till utgången av 2023, samt att den årliga avgiften då får omfatta kostnader även för annan offentlig verksamhet, behöver inte kommunerna gå över till efterhandsdebitering förrän 2024. Det är alltså fullt möjligt att ta ut årliga avgifter i förväg till utgången av 2023 och göra en stegvis övergång till efterhandsdebitering.

Kommunallagen

Kommunernas rätt att ta ut avgifter

När det gäller kommunala taxor och avgifter ska, utöver tillämpliga regler i EU-rätten och i den svenska speciallagstiftningen på respektive område, även vissa allmänna kommunalrättsliga principer tillämpas. Kommunernas gene­rella rätt att ta ut avgifter framgår av 2 kap. 5 § i kommunallagen (2017:72):

Kommuner och regioner får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För tjänster eller nyttigheter som de är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning.

Första meningen ger kommunerna rätt att ta ut avgifter inom hela den sektor som enbart regleras av kommunal­lagen och saknar specialreglering. Det enda kravet är att kommunen tillhandahåller en tjänst eller nyttighet som motprestation.

För den offentliga kontrollen inom livsmedelslagstiftningen som kommunerna är skyldiga att svara för, får kommunerna enligt andra meningen ta ut avgifter bara om det är särskilt föreskrivet. Som framgått ovan finns särskilda föreskrifter som ger kommunerna rätt att ta ut avgifter, dels i kontrollförordningen, och dels i livsmedelslagen med den tillhörande livsmedelsavgiftsförordningen (LAF). Kommunerna är skyldiga att ta ut en avgift för livsmedelskontrollen, både avseende de avgifter som följer direkt av kontrollförordningen (EU) 2017/625 och de avgifter som följer av LAF.

 

Självkostnadsprincipen

En begränsning av det avgiftsuttag som får ske i kommunal verksamhet är den självkostnadsprincip som finns i 2 kap. 6 § kommunallagen.

Kommuner och regioner får inte ta ut högre avgifter än som motsvarar kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som de tillhandahåller.

Innebörden av självkostnadsprincipen är att avgifter inte får bestämmas till så­dana belopp att de tillför kommunen en vinst. Avgiftsintäkterna får med andra ord inte överstiga kostnaderna för verksamheten. Principen syftar till att hindra kommunerna från att i vinstsyfte dra fördel av den monopolsituation som kan uppkomma vid avgiftsfinansierad kommunal verksamhet. Så långt det är beräk­ningsmässigt och redovisningstekniskt möjligt ska därför avgifterna bestämmas så att överskott av verksamheten undviks. Självkostnadsprincipen syftar på det totala avgiftsuttaget för en verksamhet. Kostnaderna i det enskilda fallet har inte någon betydelse för tillämpningen av principen.

Vid beräkningen av självkostnaderna får utöver externa kostnader alla rele­vanta direkta och indirekta kostnader som verksamheten ger upphov till tas med. Exempel på direkta kostnader är personalkostnader, personalomkost­nader, material och utrustning, försäkringar m.m. Exempel på indirekta kostnader är lokalkostnader, kapitalkostnader och administrations­kostnader. Verksamhetens eventuella andel av kommunens centrala service- och administrations­kostnader bör också räknas med (se bl.a. prop. 2016/17:171 s. 302–303.)

Hur kostnader för livsmedelskontrollen ska beräknas kan du läsa mer om i kapitel 7 av den här rapporten.

Likställighetsprincipen

Förutom självkostnadsprincipen begränsas en kommun av ytterligare en kom­munalrättslig princip, den s.k. likställighetsprincipen, som har betydelse för avgiftsuttaget i enskilda fall. Den uttrycks i 2 kap. 3 § kommunallagen:

Kommuner och regioner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat.

Bestämmelsen innebär att särbehandling av vissa kommunmedlemmar eller grupper av kommunmedlemmar endast är tillåten på objektiva grunder. Likstäl­lighetsprincipen innebär vid fördelning av avgifter att lika avgift ska utgå för lika prestation eller att kommunmedlemmar som befinner sig i motsvarande läge ska betala samma avgifter. Likställighets­principen medger heller ingen inkomstfördelande verksamhet. Däremot finns det inget hinder mot att differentiera avgifterna med hänsyn till kostnadsskill­nader mellan olika prestationer.

I den mån det inom speciallagstiftning finns särskilda bestämmelser om grun­derna för avgiftsuttaget eller för fördelningen av avgifter mellan dem som är avgiftsskyldiga, gäller de bestämmelserna. Som framgått ovan finns sådana bestämmelser i kontrollförordningen avseende de obligatoriska avgifterna.

Förbud mot beslut med tillbakaverkande kraft

När en kommun agerar inom ramen för sin kompetens är den även bunden av förbudet mot beslut med tillbakaverkande kraft, som innefattar ett förbud mot retroaktiva betungande beslut. Kommunfullmäktige måste så­ledes ha fattat beslut om taxorna innan de börjar tillämpas. I rättspraxis har det sedan länge ansetts vara otillåtet med retroaktiva kom­munala taxor frånsett vissa speciella undantagsfall. Förbudet framgår av 2 kap. 4 § kom­munallagen:

Kommuner och regioner får inte fatta beslut med tillbakaverkande kraft till nackdel för medlemmarna. Sådana beslut får dock fattas om det finns synnerliga skäl för det.

Förvaltningslagen

Förvaltningslagen är av underordnad betydelse när det gäller besluten om taxor, men innehåller flera bestämmelser som måste beaktas när det gäller avgifts­besluten i enskilda ärenden. Här ska bara kort redogöras för några viktiga prin­ciper i förvaltningslagen. I avsnitt 5 utvecklas vidare frågor som rör hand­läggning och beslut när det gäller de enskilda avgiftsuttagen.

Myndigheternas serviceskyldighet

I syfte att stärka enskildas ställning i deras kontakter med myndigheter har det i 6 § förvaltningslagen (2017:900) föreskrivits att:

En myndighet ska se till att kontakterna med enskilda blir smidiga och enkla. Myndigheten ska lämna den enskilde sådan hjälp att han eller hon kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet. Den ska ges utan onödigt dröjsmål.

Hjälpen kan lämnas i form av t.ex. anvis­ningar om hur den enskilde ska författa en ansökan och om upplysningar om eventuella handlingar som saknas i ansökan. En myndighet kan även behöva bistå enskilda med att förstå ett besluts innehåll. Serviceskyldigheten är dock inte obegränsad, utan myndigheten avgör efter en lämplighetsbedömning i vilken utsträckning hjälp ska ges.

Serviceskyldighet i livsmedelslagen

I 12 § livsmedelslagen finns en särskild bestämmelse om att den myndighet som utövar offentlig kontroll ”skall genom rådgivning, information och på annat sätt underlätta för den enskilde att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen”. Denna bestämmelse kompletterar reglerna om serviceskyldighet i förvaltningslagen.

Utgångspunkter för handläggning av ärenden

Handläggning av en förvaltningsmyndighets ärenden ska enligt 9 § i förvaltningslagen ske så ”enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts”.

Kommunicering med företagaren

En viktig förvaltningsrättslig regel är den enskildes rätt att göra sin röst hörd innan myndigheten fattar ett för denne ofördelaktigt beslut. För att den enskilde ska kunna tillvarata sina intressen i ärendet måste denne få vetskap om de om­ständigheter och fakta, på vilka myndigheten baserar sitt beslut. Enligt 25 § förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet innan den fattar ett beslut i ett ärende, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Kommuniceringen ska ske med den person som är behörig att företräda företaget och ska noggrant dokumenteras av myndigheten. Om nya uppgifter i efterhand tillkommer ska även dessa kommuniceras med företrä­daren för företaget inför beslut.

Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400).

Begrepp och överväganden för taxan

Livsmedel och dricksvatten

Svensk lagstiftning definierar livsmedel på samma sätt som i förordning (EG) nr 178/2002 om allmänna principer och krav för livsmedelslagstiftning. Enligt 3 § i den svenska livsmedelslagen jämställs dricksvatten, snus och tuggtobak med begreppet livsmedel.

Offentlig kontroll

Offentlig kontroll utgör enligt artikel 2.1 a i kontrollförordningen (EU) 2017/625 verksamhet som utförs av de behöriga myndigheterna eller av organ eller fysiska personer med delegerade uppgifter för att verifiera att aktörer efterlever kontrollförordningen såväl som andra bestämmelser inom livsmedelskedjan.

Annan offentlig verksamhet

Det nya begreppet annan offentlig verksamhet avser enligt kontrollförordningens artikel 2.2 annan verksamhet än offentlig kontroll som utförs av de behöriga myndigheterna och övriga organ med kontrolluppdrag.

Gränsdragningen mellan offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet är inte helt klar. Viss vägledning kan dock hämtas ur proposition 2020/21:43 där det hänvisas till ett dokument från Rådssekretariatet[1] där följande exempel på annan offentlig verksamhet ges:

  • vidtagande av verkställighetsåtgärder eller korrigerande åtgärder vid bristande efterlevnad,
  • hantering av förteckningar över aktörer,
  • epidemiologiska undersökningar av livsmedelsburna utbrott,
  • anmälan eller underrättelse av djursjukdomar,
  • koordinering, förberedelse och övervakning av genomförandet av den fleråriga nationella kontrollplanen,
  • årlig rapportering,
  • vägledning och rådgivning till aktörer om unionslagstiftningen och dess tillämpning, samt
  • utseende av officiella laboratorier och revision av dessa.

I dokumentet lyfts att även om utfärdandet av officiella intyg eller officiella attesteringar är annan offentlig verksamhet, är själva kontrollen som en behörig myndighet utför i syfte att utfärda ett officiellt intyg eller en officiell attestering att anse som offentlig kontroll.

I prop. 2020/21:43 anges vidare prövning av eller åtgärder med anledning av en anmälan för registrering eller ansökan för godkännande av en anläggning ska utgöra annan offentlig verksamhet, även om en eventuell kontroll som utförs före prövningen får betraktas som offentlig kontroll.

I Ds 2018:41 En anpassning av bestämmelser om kontroll i livsmedelskedjan till EU:s nya kontrollförordning (s. 197) finns ytterligare resonemang om vad som kan anses vara annan offentlig verksamhet, som inte återfinns i propositionen. Där framgår bland annat att utfärdandet av förelägganden vid bristande efterlevnad får anses vara exempel på annan offentlig verksamhet. I samma skrivelse framhålls också att det inte är helt klart i vilken utsträckning som myndigheternas verksamhet och åtgärder som idag räknas som en del av den offentliga kontrollen som istället bör betraktas som annan offentlig verksamhet. Införandet av uttrycket annan offentlig verksamhet bedöms därför snarare innebära ett förtydligande av hur vissa uppgifter som redan i dag utförs av myndigheterna ska definieras, än en reglering av nya uppgifter.

[1]Daterat den 4 september 2013 i dokument nr 13179/13 i ärende 2013/0140

Annan offentlig verksamhet i taxeunderlagen

För taxans vidkommande innebär det nya begreppet annan offentlig verksamhet att det i någon mån klargjorts vilka moment myndigheterna kan avgiftsfinansiera. För att utforma nya taxebestämmelser har SKR behövt göra vissa ställningstaganden gällande begreppet annan offentlig verksamhet som utvecklas nedan.

Som regeringen konstaterar i förarbetena (prop. s. 134) ankommer det på de myndigheter som har samordnande uppgifter att genom vägledning ge exempel på och klargöra vad som omfattas av uttrycken om det finns ett behov av det. Ytterst är det som framgått ovan upp till EU-domstolen att avgöra hur uttrycken i den nya kontrollförordningen ska tolkas. Det kan således inte uteslutas att andra moment än de som exemplifieras i bestämmelsen 6 § i SKR:s underlag till taxebestämmelser är annan offentlig verksamhet, och således kan avgiftsbeläggas.

Faroanalyser inom dricksvattenkontrollen

Det har tidigare funnits oklarheter kring om kontrollmyndigheternas uppgifter relaterade till faroanalys enligt HACCP inom dricksvattenkontrollen kan avgiftsfinansieras eller inte. Enligt SKR:s uppfattning faller dessa uppgifter under vad som kan avgiftsbeläggas som annan offentlig verksamhet enligt 4 § LAF.

Förelägganden och sanktionsavgifter

Finansieringen av förelägganden har också varit föremål för diskussion. Utfärdandet av förelägganden vid bristande efterlevnad anser SKR bör räknas som annan offentlig verksamhet som kan avgiftsbeläggas.

Vidare bedömer SKR att det finns möjlighet att ta ut avgifter för handläggning och utredning av livsmedelssanktionsavgifter enligt 30 c § livsmedelslagen (2006:804) och 39 c § livsmedelsförordningen (2006:813). Den utredning och handläggning som är nödvändig för att konstatera om en överträdelse skett, och som måste göras för att kunna påföra en livsmedessanktionsavgift, bör kunna ligga till grund för avgiftsuttag. Upprättandet av själva sanktionsavgiftsbeslutet är däremot inte offentlig kontroll eftersom det inte är en del av att säkerställa att en aktör efterlever regelverket. Det är inte heller offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen och kan enligt SKR:s bedömning således inte avgiftsbeläggas. Kontrollmyndigheten behöver alltså skilja mellan åtgärder som bidrar till korrigerande åtgärder och de som endast innebär ett beivrande av beteende.

Rådgivning

Avseende rådgivning menar SKR att rådgivning och stöd som lämnas inom ramen för den offentliga kontrollen bör betraktas som en del av denna. Rådgivning och stöd som däremot inte har något omedelbart samband med en konkret kontrolluppgift ska istället betraktas som annan offentlig verksamhet. Rådgivning som sker utanför en kontrollsituation kan dock aldrig avgiftsfinansieras utan bedöms falla under serviceskyldigheten i förvaltningslagen.

Offentlig kontroll efter klagomål och för uppföljande kontroll

Begreppet extra offentlig kontroll har utmönstrats i den nya kontrollförordningen. Istället används begreppet offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad och som

  1. har blivit nödvändig efter det att bristande efterlevnad hos samma aktör påvisats under en offentlig kontroll som utförts i enlighet med denna förordning, och
  2. utförs för att bedöma omfattningen och konsekvenserna av denna bristande efterlevnad eller för att verifiera att korrigerande åtgärder har vidtagits (kontrollförordningen artikel 79.2 c).

I livsmedelsavgiftsförordning (2021:176) (LAF) finns även möjlighet att enligt 8 § ta ut en avgift för kostnader för offentlig kontroll som utförs efter klagomål och som är nödvändig för att undersöka den påstådda bristen.

Enligt artikel 83.1 kontrollförordningen får avgifter för en offentlig kontroll eller för annan offentlig verksamhet som utförs på grundval av ett klagomål dock endast tas ut av aktören om kontrollen leder till att bristande efterlevnad bekräftas. Det är viktigt att komma ihåg att klagomålet i sig kan vara befogat och att myndigheten kan konstatera brister, men att det inte nödvändigtvis betyder att ansvaret är företagarens. Myndigheten måste därför utreda om det är företagaren som är ansvarig för den konstaterade bristen samt säkerställa att livsmedelsföretagaren åtgärdar den bristande efterlevnaden och förebygger upprepningar.

Kontrollmyndigheten ska även ta ut avgift för kostnader för annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontroll av klagomål och uppföljande kontroll. Det kan röra sig om bl.a. provtagning och analys av prover samt andra kontroller som är nödvändiga för att undersöka problemets omfattning, att kontrollera om korrigeringsåtgärder har vidtagits eller för att upptäcka och/eller bekräfta bristande efterlevnad.

Avgiftsfinansiering av RASFF-ärenden

RASFF står för Systemet för snabb varning om livsmedel som utgör eller kan antas utgöra en risk för människors hälsa. I det nya taxeunderlaget har SKR infört en möjlighet för kommunerna att öka avgiftsfinansieringen inom området.

RASFF-ärenden är komplicerade ur avgiftsperspektiv eftersom de kommunala kontrollmyndigheternas kontrollobjekt ofta befinner sig längre ut i livsmedelsked­jan och sällan är upphovet till den avvikelse som föranlett RASFF-meddelandet. Kontrollen är händelsestyrd och in­riktad på att säkerställa att aktören vidtar de åtgärder som är nöd­vändiga för att spåra och återkalla de varor som meddelandet avser (se artikel 18 och 19 förordning 178/2002). Mot denna bakgrund kan kontrollmyndighetens handläggning med anledning av ett RASFF-meddelande snarast jämföras med ett kla­gomål, eftersom det är fråga om händelsestyrd offentlig kontroll som går utöver den planerade kontrollen och som aktören själv inte kan påverka.

Det finns för närvarande ingen uttrycklig avgiftsgrund för RASFF-ärenden. Däremot framgår av 4 § LAF att kontrollmyndighetens kostnader för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen ska täckas av avgifter. Att verifiera att en aktör har vidtagit tillräckliga åtgärder för att spåra och åter­kalla sådana livsmedel som omfattas av ett RASFF-meddelande ut­gör sådan offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som enligt SKR:s bedömning omfattas av avgiftsgrunden i 4 § LAF. En särskild bestämmelse om sådan avgift har mot den bakgrunden lagts till i taxan.

Samtidigt är det svårt att motivera att en avgift ska tas ut även i de fall aktören självmant har vidtagit de åtgärder som är nödvändiga med anledning av meddelandet. Aktören är i så fall inte ansvarig för avvikelsen och har också fullgjort sina skyldigheter enligt livsme­delslagstiftningen. Därför är det också rimligt att motsvarande begräns­ning för avgiftsuttag som gäller för klagomålskontroll även ska gälla för handläggning av RASFF-meddelanden.

Avgiftsskyldigheten kan omfatta varje aktör i kedjan som berörs av ett RASFF-meddelande, som till exempel aktörer som innehar eller har importe­rat, producerat, bearbetat, framställt eller distribuerat de varor som omfattas av meddelandet.

Riskklassning

Avgifter för planerad kontroll utgår från Livsmedelsverkets modell för riskklassning. Krav på riskklassning kommer i stora delar från kontrollförordningens artikel 9 och samt Livsmedelsverkets föreskrifter om offentlig kontroll av livsmedel (LIVSFS 2016:12). Där ställs krav på att de behöriga myndigheterna regelbundet och med lämplig frekvens ska utföra riskbaserad kontroll. Risk definieras i kontrollförordningen artikel 3.24 som en ”funktion av sannolikheten för en negativ effekt för människors och djurs hälsa, växtskydd, djurskydd eller miljön, och denna effekts allvar, till följd av en fara”. För att kunna utföra en riskbaserad kontroll måste kommunerna riskklassificera livsmedelsanläggningarna.

Vid bedömningen av verksamhetens risk ska hänsyn tas till förekomsten av en fungerande egenkontroll och kontrollmyndighetens erfarenheter av verksam­heten. Principen är att ju högre risk en företagares verksamhet utgör, desto större är kontrollbehovet ur hygienisk och redlighetssynpunkt.

Livsmedelsverket ser för närvarande över riskklassningsmodellen och förväntas presentera ett nytt förslag hösten 2021. Riskklassningsmodellen är viktig för att kommunerna ska kunna planera och resurssätta kontrollen.

Inköp under dold identitet

I livsmedelslagen, lagen om foder och animaliska biprodukter och lagen om kontroll av skyddade beteckningar på jordbruksprodukter och livsmedel har det införs bestämmelser som ger kontrollmyndigheterna rätt att göra inköp av livsmedel, jordbruksprodukter, foder och animaliska biprodukter under dold identitet i syfte att kontrollera att de uppfyller gällande krav (ett så kallat kontrollköp). En förutsättning för inköp under dold identitet är enligt regeringen (prop. 2020/21:43 s 144) att köpet är nödvändigt för att kontrollera att produkten uppfyller gällande krav.

Verksamhetsutövaren bör underrättas om det inköp som har skett under dold identitet och om resultatet av det så snart det kan ske utan att åtgärden förlorar sin betydelse.

Användande av anonyma inköp kräver inget särskilt beslut och således inte heller någon särskild delegation. Även om inköpet i sig är en verkställighet bör förvaltningen ha rutiner för när förfarandet används.

Av förarbetena till bestämmelsen i 23 a § livsmedelslagen framgår att det ska vara möjligt för en kontrollmyndighet att få ersättning för sina utgifter för ett inköp under dold identitet (prop. 2020/21:43, s. 149). Eftersom det inte har införts någon särskild bestämmelse i LAF om anonyma inköp menar SKR att förutsätt­ningar för att ta ut avgiften får anses vara densamma som för den typ av kontroll som kontrollköpet hänger samman med och att uttag av avgift motsvarande kostnaderna ryms inom 4 § LAF.

Om köpet ut­gör en del i en klagomålskontroll eller utredning av ett RASFF-ärende får en avgift endast tas ut om bristande efterlevnad kan be­kräftas (artikel 79 kontrollförordningen).

Vägledande myndigheter förväntas ge kontrollmyndigheterna vidare vägledning om hur kontrollmetoden kan användas.

Mobila anläggningar

Kommunala kontrollmyndigheter är enligt 25 § livsmedelsförordningen behöriga att utöva offentlig kontroll på de anläggningar som de ansvarar för att godkänna eller registrera (23 §; dvs anläggningar inom kommunen) samt enligt 25 a § anläggningar som tillfälligt befinner sig i kommunen (så kallade mobila anläggningar).

25 a § Om verksamhet bedrivs i en livsmedelsanläggning som tillfälligt befinner sig i en annan kommun än den kommun där anläggningen är godkänd eller registrerad, är även den kommun där verksamhet tillfälligt bedrivs behörig myndighet att utöva offentlig kontroll över anläggningen. Förordning (2009:29).

Avgiftsgrunden framkommer av LAF (2021:176)

4 § En behörig myndighets och en kontrollmyndighets kostnader för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen enligt 1 § ska täckas av avgifter. Detta gäller dock inte kostnader för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet när kontrollen avser livsmedelsföretag i primärproduktionen av livsmedel eller en kontrollmyndighets kostnader för sådan kontroll av en livsmedelsanläggning som får utföras enligt 25 a § livsmedelsförordningen (2006:813).

Den planerade kontrollen utförs alltså av myndigheten som utfärdat registreringen. Men även myndigheten i den kommun där den mobila anläggningen tillfälligt vistas har rätt att utföra planerad kontroll. Avgiftsgrunden för kontroll på mobila anläggningar gäller dock ej för planerad offentlig kontroll (8 och 9 §). Den kontrollen kan alltså inte debiteras företagaren genom ytterligare årlig avgift, timavgift eller liknande utan är finansierad genom anslag.

Om bristande efterlevnad konstateras kan myndigheten vidta åtgärder och debitera före­tagaren för uppföljande kontroll. (artikel 79.2 c kontrollförordningen. )

Däremot kan en anläggning som i huvudsak befinner sig i en annan kommun än där den är registrerad vara föremål för en nyregistrering även i denna kommun (kontinuitetsbegreppet). Detta bör dock ske restriktivt då mobila anläggningar inte ska påföras dubbla avgifter. Om så är fallet att ytterligare registrering bedömts nödvändig möjliggörs avgiftsuttag för planerad kontroll även i denna kommun.

Kontaktmaterialverksamheter (FCM)

Sedan 15 juli 2021 är kommunerna ansvariga för kontrollen av material och produkter avsedda att komma i kontakt med livsmedel. Det avser bl.a. livsmedelsförpackningar, glas, tallrikar, bestick, dricksflaskor och köksredskap. Material i kontakt med livsmedel benämns också som FCM (Food Contact Materials) eller kontaktmaterial. Kommunerna ska kontrollera företag som tillverkar, förädlar eller distribuerar den här typen av kontaktmaterial. Det innebär ett helt nytt kontrollområde med nya kontrollobjekt. Motsvarande kontroll vid livsmedelsanläggningar ska utföras av den kontrollmyndighet som ansvarar för livsmedelskontrollen vid anläggningarna i dag.

Livsmedelsverket har för avsikt att försiktigt starta upp kontrollen tillsammans med en mindre grupp av kommunala kontrollmyndigheter. De ska tillsammans bygga upp kompetensen inom området och ta fram vägledning och annat stödjande material. Livsmedelsverket ser gärna att resterande kommuner inväntar deras vägledningar och börjar utföra riskklassad planerad kontroll först under 2024. Merparten av Sveriges kommuner kommer alltså inte utföra någon kontroll förrän dess, men kan likväl behöva hantera händelsestyrd kontroll eller RASFF-ärenden.

Även om det i det här underlaget inte ingår överväganden från SKR avseende kontrollen av kontaktmaterialverksamheter har det införts en möjlighet för kommunerna att avgiftsfinansiera registrering och kontroll av kontakmaterialverksamheter i de fall behov uppstår. Mot bakgrund av att kontaktmaterialverksamheter har införts i livsmedelslagens tillämpningsområde och att justeringar gjorts i livsmedelsförordningen (2006:813) samt i förordning om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter (2021:176) bedömer SKR att kommunerna kan ta betalt för kontrollen genom livsmedelstaxan.

Efterhandsdebitering

Bakgrund

Riksdag och regering införde obligatorisk efterhandsdebitering för livsmedelskontrollen den 1 april 2021 (7 § LAF). Övergångsbestämmelser gör det dock fullt möjligt för kommunala kontrollmyndigheter att ta ut årliga avgifter i förväg till utgången av 2023 och göra en stegvis övergång till efterhandsdebitering.

Det tidigare systemet med årliga avgifter innebar en skyldighet för kommunerna att årligen ta ut en avgift från alla registrerade verksamheter oavsett om kontroll utfördes under året eller ej. Avgifterna var schabloniserade och fördelade över flera år. Kontrollen utfördes enligt kontrollmyndighetens kontrollplan och innebar att varje verksamhet skulle erhålla kontroll motsvarande sin riskklassning och avgift inom en treårsperiod.

Med införandet av efterhandsdebitering ska det inte längre tas ut en fast årlig avgift för den ordinarie livsmedelskontrollen. En avgift ska i stället debiteras den enskilde efter utförd kontroll. I prop 2020/21:43 står att läsa att ”grunden till det ställningstagandet är den kritik som från flera håll riktats mot systemet med en årlig kontrollavgift som betalas i förskott. Statskontoret har t.ex. i en rapport år 2015[2]dragit slutsatsen att den årliga avgiften skapar vissa pedagogiska problem gentemot enskilda näringsidkare eftersom kontrollen i vissa fall utförs under senare delen av året, nästkommande år eller ett par år senare. På samma sätt kan det enligt Statskontoret också uppstå problem om den beräknade tiden inte stämmer överens med den tid som kontrollmyndigheten faktiskt använder, eller om kontrollen helt uteblir.”

Att ersätta ett förhandsdebiteringssystem som har schablonavgifter med ett efterhandsdebiteringssystem innebär att helt nya taxebestämmelser behöver beslutas av kommunfullmäktige.

[2] (Statskontorets rapport [2015:17] Avgifter i livsmedelskontrollen – Förslag på en mer effektiv avgiftsfinansiering).

Överväganden i taxan

SKR menar att kommunerna behöver säkerställa en skyndsam och smidig övergång till efterhandsdebitering och har därför utformat ett taxeunderlag som med samma taxa tillåter en successiv övergång. SKR:s utgångspunkt är att kommunerna påbörjar övergången 2022 och gradvis flyttar över objekt. Först flyttas verksamheter med högst risk över och därefter övriga verksamheter. Kommunen bör påbörja övergången för livsmedelsanläggningar med årliga kontrollbesök (d.v.s. riskklass 1-4) inför verksamhetsåret 2022.

Med stöd av SKR:s underlag kan kommunen ta ut avgifter för de verksamheter som i avvaktan på utfasning fortfarande ska omfattas av årliga förskottsdebiterade avgifter. Genom att utgå från företagens riskklassning blir det mer transparent för företagen på vilket sätt övergången sker. För de verksamheter som förs över bör det fattas nya riskklassningsbeslut baserade på Livsmedelsverkets riskklassningsmodell.

De kommuner som avser att göra övergången vid ett och samma tillfälle (lämpligen kalenderårsskifte) kan anta en helt ny taxa att gälla från samma tidpunkt. Då behövs inte de dubbla avgiftsbestämmelser eller övergångsbestämmelser som behövs vid en utfasning.

SKR rekommenderar att nyregistrerade verksamheter omedelbart överförs till system för efterhandsdebitering. Vissa andra avgifter tas inte heller ut i förskott, t.ex. avgift för registrering, importkontroll eller kontroll som utförs efter klagomål.

En särskild fråga har varit hur avgifterna ska utformas och knytas till verksamheternas risk. SKR har övervägt både schablonavgifter och en kombination av timavgift och schablonavgift, men föreslår en timavgift kopplad till faktiskt nedlagd tid där verksamheters besöksfrekvens bestäms utifrån fastställt kontrollintervall. En sådan konstruktion är i linje med hur SKR tolkar lagstiftarens intentioner. Även om det bör vara möjligt att skapa en avgiftskonstruktion som bygger på schablontid för vissa moment har det varit svårt att nu hitta en nationell samsyn kring sådana avgifter.

SKR:s underlag är något som de kommunala kontrollmyndigheterna kan välja att använda och avsikten är inte att det ska vara normerande för kommunerna.

Tänk på det här vid övergången

  • Varje kommun behöver fatta ett beslut om huruvida övergången ska ske gradvis eller vid ett tillfälle och säkerställa att det hela tiden finns tillräckligt med resurser för att utföra livsmedelskontroll. Bedömningen om hur införandet ska ske görs utifrån en analys av vad som är mest lämpligt för varje kommun mot bakgrund av att införandet kommer att påverka alla kommuner olika beroende på dess förutsättningar, som till exempel antal och typ av kontrollobjekt samt om den planerade kontrollen är eftersatt (sk kontrollskuld). Det bör också betänkas att övergången kan komma att medföra en viss manuell administrativ hantering.
  • Oavsett om övergången till efterhandsdebitering sker omedelbart eller gradvis säkerställer kommunen att övergången sker rättssäkert och med hänsyn till kommunallagens principer om likställighet, retroaktivitet och självkostnad.
  • Kommunerna säkerställer att företagen är väl informerade om att efterhandsdebitering ska införas och om hur införandet kommer att ske i den egna kommunen.
  • Kommunerna fattar beslut om riskklassning baserat på Livsmedelsverkets modell. Beslutet medför att företagen informeras om hur kontrollmyndigheten planerar kontrollen efter risk och med en viss frekvens (kontrolltid).
  • Verksamhetsutövare debiteras i efterhand för faktiskt nedlagd tid. Den tid som Livsmedelsverkets riskklassning ger vid handen fungerar som ett riktvärde och som en förutsättning för att kunna planera, men hur lång tid en kontroll tar varierar beroende på förutsättningarna hos verksamheten i fråga och vad som händer under besöket.
  • Kommunen debiterar den faktiskt nedlagda tiden och kontrollförordningens princip om full kostnadstäckning gäller. För att säkerställa att bedömningar är likvärdiga genomför kommunen samsynsprojekt såväl internt som externt med andra kommuner.
  • För att stärka kopplingen mellan prestation och avgift säkerställer kommunerna att debiteringen sker så snart som möjligt efter utförd kontroll.

Frågor och svar: Efterhandsdebitering

Vi kommer inte gå över till efterhandsdebitering 2022 utan det sker först 2023. Måste vi ändå revidera taxan inför 2022?

Ja, även de kommuner som vill fortsätta med förskottsavgifter under den övergångstid som finns i förordningen (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter, dvs. som längst till och med utgången av 2023, behöver uppdatera sin taxa. En sådan uppdatering innebär i huvudsak att hänvisningar i 1 § behöver uppdateras och att begreppet ”annan offentlig verksamhet” behöver läggas till i olika bestämmelser. 

SKR:s taxebestämmelser innehåller även förändringar rörande nedsättning, kontaktmaterial-verksamheter och RASFF m.m. som kan vara viktiga för kommunen att beakta och anpassa till sin egen taxa i syfte att öka möjligheten till avgiftsuttag.

Vi kommer inte gå över till efterhandsdebitering 2022 utan det sker först 2023. Inför denna revidering inför 2022, ska vi alltså ta bort § 7b (och även i övergångsbestämmelserna)? Och sedan lägga till den till revidering inför 2023? 

Om ni redan nu vet hur övergången till efterhandsdebitering ska ske kan det vara klokt att ändra i övergångsbestämmelserna §21 samt i 7b istället för att ta bort dem. § 7b minskar inte möjligheten att ta ut fast avgift om ni angett när övergången sker i övergångsbestämmelserna. Det är viktigt att kommunicera hur er plan för övergång ser ut och SKR menar att övergångsbestämmelsen bidrar till transparensen.  

Kommunen bör även fundera på hur den hanterar nyregistrering som sker från och med 2022. SKR förordar att dessa förs över till efterhandsdebitering direkt. I annat fall behöver kommunen justera även detta i övergångsbestämmelsen § 21.  

Om kommunen avser att direkt gå över till efterhandsdebitering med samtliga objekt 2022 kan man dock överväga att radera 7a samt övergångsbestämmelserna men det är en annan fråga.  

I paragraferna 7, 7a och 7b ges förutsättningar för en succesiv övergång till efterhandsdebitering. Om man väljer att genomföra en succesiv övergång, behöver man då i taxan specificera vilka riskklasser som omfattas av 7a respektive 7b? Eller räcker det att detta kommuniceras genom beslut? 

 

I SKR:s förslag till övergångsbestämmelser (§ 21) framgår vilka verksamheter (vilken riskklass) som förs över vilket år.  SKR bedömer att det är viktigt att ha med den informationen i taxebestämmelserna i syfte att öka transparensen.  

Varför förordar SKR timavgift istället för schablon vid efterhandsdebitering?

En särskild fråga har varit hur avgifterna ska utformas och knytas till verksamheternas risk. SKR har övervägt både schablonavgifter och en kombination av timavgift och schablonavgift, men föreslår en timavgift kopplad till faktiskt nedlagd tid där verksamheters besöksfrekvens bestäms utifrån fastställt kontrollintervall. En sådan konstruktion är i linje med hur SKR tolkar lagstiftarens intentioner. Schabloner riskerar minska transparensen över hur avgiften beräknats. Tillskapandet av schablon för kontrolltid (kontrollbesök och annan offentlig verksamhet) härleds från riskklassningsmodellen. Önskar kommunen debitera schablonavgift i efterhand, som är anpassad till utfallet av kontrollen, är detta säkert möjligt men det har det varit svårt att hitta en nationell samsyn kring hur sådana avgifter ska beräknas. I avvaktan på nationell praxis för hur olika moment i kontrollen tidsätts föreslår SKR en ren timavgift. 

SKR:s tanke med timavgift innebär att verksamhetsutövare debiteras i efterhand för faktiskt nedlagd tid. Den tid som Livsmedelsverkets riskklassning ger vid handen fungerar som ett riktvärde och som en förutsättning för att kunna planera, men hur lång tid en kontroll tar varierar beroende på förutsättningarna hos verksamheten i fråga och vad som händer under besöket. 

För att säkerställa att bedömningar är likvärdiga genomför kommunen samsynsprojekt såväl internt som externt med andra kommuner. 

Administrativa rutiner

Kommunfullmäktiges beslut om taxa

Av allmänna kommunalrättsliga regler följer att beslut av principiell beskaffen­het eller annat av större vikt för kommunen ska fattas av kommunfullmäktige. Taxebeslut som är normgivning har som regel sådan karaktär att de förutsätter beslut av kommun­fullmäktige. Det framgår dessutom uttryckligen av 6 § i förordning (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel och vissa jordbruksprodukter, att kommunens taxa inom livsmedelsområdet ska bestämmas av kommunfullmäktige.

Ett fullmäktigebeslut om livsmedelstaxa kan t.ex. kunna formuleras:

Kommunfullmäktige beslutar att anta i bilaga redovisat förslag till taxa för kommunens offentliga kontroll och annan offentlig verksamhet inom livsmedelsområdet att gälla från och med den 1 januari 20XX.

Med hänsyn till formuleringen i förordningen om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel, att bestämmanderätten ifråga om taxan är förbehållen kommun­fullmäktige, anser SKR att det inte finns något utrymme att delegera beslutanderätten till kommunstyrelse eller nämnd. Det innebär att ändringar av taxan (frånsett index-uppräkning) måste beslutas av kommunfullmäktige. Det bör framhållas att taxestöd krävs för att avgifter ska kunna tas ut för prövning eller kontroll enligt livsmedelslagstiftningen.

Prisindex för kommunal verksamhet (PKV)

Kommunfullmäktige kan delegera beslutanderätten att anpassa taxan med hänsyn till prisutvecklingen och/eller lönekostnadsutvecklingen till kommunstyrelsen eller annan kommunal nämnd. Det måste då klart framgå av kommunfull­mäktiges beslut till vilken nämnd och på vilka villkor delegering sker. Ett så­dant delegeringsbeslut kan formuleras t.ex. enligt följande:

Avgiftsbeloppen i denna taxa är bestämda med utgångspunkt från kostnadsläge och Prisindex för kommunal verksamhet (PKV) oktober månad året före det år taxan börjar gälla.

X-nämnden får för varje kalenderår (avgiftsår) därefter besluta att höja avgiftsbeloppen (fasta avgifter och timavgifter) med den procentsats för PKV som är publicerad på SKR:s webbplats för oktober månad året före avgiftsåret.

Vid indexjustering bör det index väljas som bäst återspeglar kostnadsförändringar för aktuell verksamhet. Det förekommer att man använder förändringen av konsumentprisindex, KPI, för att indexjustera avgifter i kommunala taxor. Detta bedöms dock som mindre lämpligt eftersom KPI mäter den genomsnittliga prisutvecklingen för hela den privata inhemska konsumtionen i Sverige. Utvecklingen av kommunernas kostnader skiljer sig typiskt sett från den allmänna prisutvecklingen och därför publicerar SKR sedan ett antal år ett prisindex för kommunal verksamhet, PKV. Indexet är avsett att användas av kommunerna som underlag vid beräkning av kostnadernas utveckling i fasta löner och priser. PKV tas fram genom att priserna för löner, material och tjänster samt köpt verksamhet viktas till ett genomsnittligt pris.

Prisindex för kommunal verksamhet (PKV) tas fram av SKR:s avdelning för ekonomi och styrning för att kunna beräkna sektorns volymutveckling. Det uppdateras vid varje ny skatteunderlagsprognos, cirka 5 gånger per år. Eftersom det är en prognos för utvecklingen av kostnaderna kan indexet förändras för innevarande och kommande år. För att underlätta indexuppräkning av till exempel avgifter vid årsskiften, så finns PKV från oktober publicerat årligen på SKR:s webbplats:

https://skr.se/skr/ekonomijuridik/ekonomi/budgetochplanering/prisindex/pkv.1334.html

Här kan ni också läsa mer om PKV:

https://skr.se/skr/samhallsplaneringinfrastruktur/miljohalsa/taxamiljo/indexjusteringavavgifteritaxan.46810.html

Överklagande av beslut om taxa

Kommunfullmäktiges beslut om taxan (eller, efter delegation, kommunal nämnds beslut om indexuppräkning av taxan) kan överklagas enligt reglerna om laglighetsprövning i 13 kap. kommunallagen. Varje kommunmedlem har rätt att få lagligheten av ett sådant beslut prövat även om beslutet inte är riktat mot denne eller ens berör dennes intressen. Rätt att överklaga tillkommer även en juridisk person som äger fast egendom i kommunen. Ett överklagande ska ha inkommit till förvaltningsrätten inom tre veckor från den dag då protokollsjuste­ring har tillkännagivits på kommunens anslagstavla. Förvaltningsrättens beslut överklagas till kammarrätten enligt förvaltningsprocesslagen. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten och givetvis även vid överklagande till Högsta förvaltningsdomstolen.

Det bör observeras att kommunens taxebeslut inte behöver vinna laga kraft innan taxan börjar tillämpas. Taxan kan börja tillämpas tidigast från och med det datum då protokollet med beslutet har justerats, om inte senare tidpunkt angivits i beslutet. Om genomförandet av beslutet brådskar, kan den aktuella paragrafen justeras omedelbart.

Även om fullmäktiges beslut om taxa har vunnit laga kraft kan en domstol i sällsynta fall välja att inte tillämpa taxan om den har grundläggande brister, t.ex. antagits av fel instans eller strider mot lag. Se Högsta förvaltningsdomstolens dom HFD 2013 ref 80 där domstolen konstaterade att föreskriftsrätt inte kunde delegeras till kommunalförbund och att den av ett kommunalförbund antagna taxan med hänvisning till 14 kap. 2 § regeringsformen inte kunde tillämpas i det enskilda avgiftsärendet.

Avgiftsbeslut i enskilda ärenden

Ansvarig nämnd/delegation till tjänstemän

Tillämpningen av taxan och debiteringen i enskilda fall ankommer på den eller de kommunala nämnder som svarar för uppgiften i fråga. I de fall avgiften framgår direkt av taxan (som till exempel vid registrering) är det mycket som talar för att avgifts­debiteringen utgör ren verkställighet och inte ett beslut. I andra fall kommer det normalt sett bli fråga om ett beslut om riskklass och om avgift.

Effektivitetsskäl talar för att rätten att fatta beslut om inplaceringen i riskklass och om påförande av avgifter bör delegeras till tjänstemännen. Om beslutande­rätten i fråga om avgifterna inte delegeras, ligger beslutanderätten kvar hos den ansvariga kommunala nämnden.

Beslut om riskklass och avgift

Beslut om riskklass fattas som huvudregel både vid uttag av årsavgifter i förskott och när avgifterna tas ut i efterskott.

Mark- och miljööverdomstolen har under senare år meddelat flera beslut i fråga om överklagbarheten av riksklassningsbeslut inom miljöområdet. Till skillnad från vad som ansetts gälla enligt tidigare praxis får utgångspunkten nu sägas vara att inplacering i riskklass är ett beslut som kan överklagas, även om det i sin tur bara ligger till grund för ett senare avgiftsbeslut (se Mark- och miljödomstolens dom 2018-10-16 i M 842-18, 27 juni 2019 i M 9096-18 och 2021-05-28 i bl.a. M 9446-20). Om ett avgifts- eller klassningsbeslut kan göras gällande för framtiden får betraktas som oklart. Mark- och miljööverdomstolen har i en dom (M 9096-18) ifrågasatt om ett sådant beslut uppfyllt de krav som kan ställas på ett avgiftsbeslut.

Enligt 6 § i förordning (2021:176) om avgifter för offentlig kontroll av livsmedel ska kontrollavgiften fastställas av den kommunala nämnd som utför kontrollen. Vid efterhandsdebitering innebär riskklassningen att myndigheten fastställer hur kontrollfrekvensen för en verksamhet planeras i förhållande till gällande riskklassningsmodell. Vid efterhandsdebitering innebär det att avgiften bestäms efter att prestationen (kontrollbesöket i normalfallet) genomförts utifrån faktiskt utförd tid.

SKR anser att det även vid efterhandsdebitering är fråga om ett beslut när kontrollmyndigheten tar ställning till verksamhetens risker på ett sätt som kommer påverka besöksfrekvensen. Kontrollförordningen specificerar att ”de behöriga myndigheterna ska regelbundet och med lämplig frekvens utföra riskbaserad offentlig kontroll av alla aktörer”. Livsmedelsverket föreskriver i 3 e § LIVSFS 2016:12 att kontrollmyndigheten årligen ska fastställa en plan för myndighetens livsmedelskontroll. Planen ska avse en period om minst tre år och omfatta samtliga områden som myndigheten ansvarar för. En rimlig förutsättning för detta är att myndigheten fastställt kontrollfrekvens för livsmedelsföretagen och att denna frekvens har fastställts med beslut. Ett beslutsförfarande uppfyller både kontrollförordningens krav avseende frekvens och ökar transparens för livsmedelsföretagaren om vilka risker som ligger till grund för myndighetens kontrollbesök.

Beslutsunderlaget

Uppgifter om verksamhetens art och omfattning som behövs för att riskklassen ska kunna bestämmas lämnas som regel av verksamhetsutövaren själv.

Det är givetvis inget som hindrar att uppgifter av betydelse för avgiftsuttaget beaktas även om verksamhetsutövaren inte lämnat dem, det kan t.ex. vara uppgifter från andra myndigheter, från grannar, ”visselblåsare” eller iakttagelser vid offentlig kon­troll.

Kommunicering

Enligt 25 § förvaltningslagen (2017:900) ska en myndighet innan den fattar ett beslut i ett ärende, om det inte är uppenbart obehövligt, underrätta den som är part om allt material av betydelse för beslutet och ge parten tillfälle att inom en bestämd tid yttra sig över materialet. Kommuniceringen ska ske med den person som är behörig att företräda företaget och ska noggrant dokumenteras av myndigheten. Om nya uppgifter i efterhand tillkommer ska även dessa kommuniceras med företrä­daren för företaget.

Det är inte avgiftsklassningen av en verk­samhet eller förslaget till avgiftsuttag som kommunikationsplikten avser, utan endast uppgifter eller sakförhållanden som har betydelse för bedömningen av vilken avgift som ska bestämmas. Dessutom gäller kravet på kommunicering endast sådant beslutsunderlag som tillförts ärendet av myndigheten eller någon annan än verksamhetsutövaren själv. Baseras riskklassningen på andra uppgifter än de verksamhetsutövaren bidragit med behöver dessa ofta kommuniceras. Uppgifter som den enskilde själv bidragit med faller normalt under vad som är obehövligt att kommunicera.

SKR bedömer att taxan är en föreskrift som i sig inte måste kommuniceras. Det är dock inget som hindrar att myndig­heten frivilligt kommunicerar t. ex förslaget till beslut och informerar verksam­hetsutövaren om regelverket. Detta kan vara särskilt motiverat just vid över­gången till ett nytt avgiftssystem, som vid övergång till efterhandsdebitering.

Vid efterhandsdebitering bör tidsåtgången vid besök kommuniceras. Om kontrollen inte lett till avvikelser och tidsåtgången överensstämmer med vad som schablonmässigt ska gälla för ett besök kan hävdas att kommunicering av tidsåtgången är obehövlig.

Vid valet av lämplig kommunikationsform ska myn­digheten beakta dels den allmänna principen att en förvaltningsmyndighet vid handläggning av ärenden att ska handlägga dessa så ”enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts” (9 § förvaltningslagen), dels behovet att kunna styrka att kommuniceringsskyldigheten fullgjorts. Väljer myndigheten att underrätta verksamhetsutövaren på annat sätt än skriftligen, ska detta självfallet dokumenteras på något sätt, t.ex. genom dagboksanteckningar.

När kommunikation sker bör myndigheten ange en tid, inom vilken verksamhetsutövaren får yttra sig. Svarsfristens längd bör bestämmas så att denne får skälig tidsfrist att yttra sig. Det står sedan verksamhetsutövaren fritt att avgöra om yttrande ska avges eller inte. Någon påföljd av underlåtelse att avge yttrande bör inte sättas ut.

Notera också kontrollförordningens (artikel 8) krav om att myndigheter som offentliggör eller på annat sätt tillhandahåller allmänheten information om resultatet av offentlig kontroll (till exempel genom smiley-system, appar eller rapporter på webben) måste bereda den berörda aktören tillfälle att yttra sig och att den information som offentliggörs tar hänsyn till den berörda aktörens synpunkter.

Avgiftsbesluten

En myndighet som meddelar ett beslut i ett ärende ska enligt 33 § förvaltningslagen så snart som möjligt underrätta den som är part om det fullständiga innehållet i beslutet, t.ex. ett avgiftsbeslut, om det inte är uppenbart obehövligt.

Om parten får överklaga beslutet ska han eller hon även underrättas om hur det går till. Myndigheten ska samtidigt upplysa parten om avvikande meningar som har antecknats enligt 30 § förvaltningslagen eller enligt särskilda bestämmelser i någon annan författning. En underrättelse om hur man överklagar ska innehålla information om vilka krav som ställs på överklagandets form och innehåll och vad som gäller i fråga om ingivande och överklagandetid.

Myndigheten bestämmer hur underrättelsen ska ske. En underrättelse ska dock alltid vara skriftlig om en part begär det. Underrättelse får ske genom delgivning.

Kontrollavgift för offentlig kontroll som ursprungligen inte var planerad respektive avgift för kontroll av klagomål där brister påvisats utgår i form av timavgift och beslut om dessa avgifter bör fattas sedan den aktuella kontrollåtgärden vidtagits. Avgiften debiteras när beslutet om avgiften vunnit laga kraft.

Hur betalning ska ske och senaste datum för inbetalning av avgiften kan anges i beslutet om avgift.

Överklagande av beslut i enskilda fall

Avgiftsbeslut kan överklagas. Överklaganden i ärenden inom livsmedelslagstiftningen ska ställas till länsstyrelsen men inges till kommunen. I en dom från Mark och miljööverdomstolen den 26 november 2020 (M 9734-19) kom domstolen fram till att kommunens fakturor skulle ses som beslut och att överklagandetiden inte gått ut eftersom någon fullföljdshänvisning inte funnits. Rättsprövningen skulle enligt domstolen göras enligt nya förvaltningslagen, där bristande fullföljdshänvisning innebär att beslutet kan överklagas även om lång tid gått.

Vad ett beslut om årlig avgift bör innehålla

I linje med det anförda bör i ett beslut om årlig avgift framgå följande:

  • Bedömningen av anläggningen när det gäller riskklassningen
  • De taxebestämmelser som ligger till grund för avgiften med hänvisning till fullmäktiges beslut
  • Avgiftsbeloppet samt hur och när betalning ska ske,
  • Hur avgiftsbeslutet kan överklagas (regler om detta finns i 33-34 §§ förvaltningslagen)
  • Att mervärdesskatt inte betalas på avgiften.

Vad ett beslut om avgift i efterhand bör innehålla?

I linje med det anförda bör i ett beslut om avgift i efterhand framgå följande:

  • De taxebestämmelser som ligger till grund för avgift en med hänvisning till fullmäktiges beslut
  • Avgiftsbeloppet samt hur och när betalning ska ske,
  • Specificering av tidsåtgång för olika moment i kontrollen (offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet)
  • Hur avgiftsbeslutet kan överklagas (regler om detta finns i 33-34 §§ förvaltningslagen)
  • Att mervärdesskatt inte betalas på avgiften.

Överlåtelse av företag

Avgiftsskyldigheten åvilar normalt den som bedriver verksamheten eller vidtar den åtgärd som föranleder avgiftsuttag. Frågor om överlåtelse av företag och upphörd verksamhet kan förväntas minska när övergång sker till efterhandsdebitering.

Om en verksamhet överlåts och oförändrad bedrivs vidare av en ny företagare ska den överlåtande företagaren betala avgift för ett helt ”avgiftsår” oavsett hur lång tid av året som verksamheten bedrevs. En ny ägare innebär en ny anläggning med ny årsavgift. Om byte sker sent på året eller om båda ägarnas sammanlagda årsavgift motsvarar väsentligt mer kontroll än vad som sker under året, kan avgiften sättas ner eller efterskänkas. En bedömning måste då göras från fall till fall. Om däremot företaget byter ägare men att det fortfarande är samma juridiska person som driver verksam­heten, är det samma ägare som tidigare och något ägarbyte har inte skett. Vid efterhandsdebitering torde risken för innestående avgifter minska men det är viktigt att kommunen har fungerande debiteringsrutiner för att minska risken med förfallna räkningar.

Återbetalning av kontrollavgift

Det måste observeras att avgifter enligt artikel 83.2 kontroll­förordningen inte får återbetalas varken direkt eller indirekt, förutom i de fall de har uttagits felaktigt. Det gäller både avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet oavsett om de utgör obligatoriska avgifter enligt kontrollförordningen eller avgifter enligt nationell lagstiftning.

Mervärdesskatt

Mervärdesskatt ska inte tas ut på avgifter som baseras på myndighetsutövning.

Verkställighet

Om avgiften inte betalas saknas i dagsläget en möjlighet att ansöka hos Kronofogdemyndigheten om verkställighet enligt utsökningsbalken. Problemet består i att det saknas en särskild bestämmelse i förordning (2020:176) som anger att avgiftsbeslutet är en så kallad exekutionstitel, att de kan verkställas enligt utsökningsbalken. Näringsdepartementet är medvetna om problemet och arbetar enligt uppgift på att hitta en lösning. SKR kom med en första hemställan till regeringskansliet om problemet 2015.

Fram till dess att en lösning har presenterats gäller dock att kommunen behöver hitta ett annat sätt för indrivning av fordran, närmast genom att ansöka hos Kronofogdemyndigheten om ett betalningsföreläggande. Om motparten bestrider fordran kommer kommunen behöva driva fordran i allmän domstol.

Ett beslut om att påföra avgift för offentlig kontroll av livsmedel, gäller i en­lighet med huvudregeln inom förvaltningsrätten, först sedan beslutet har vunnit laga kraft, se 35 § FL. Någon skyldighet att betala avgift enligt ett beslut som inte vunnit laga kraft finns inte.

Utgångspunkter för konstruktion av timavgiften

För vilka åtgärder/ärenden ska kommunen ta ut en avgift?

De åtgärder som ska föranleda uttag av avgifter enligt livsmedelslagstiftningen är:

  • offentlig kontroll
  • annan offentlig verksamhet
  • registrering av anläggning
  • uppföljande kontroll
  • utredning av klagomål där brister påvisas
  • kostnader för korrigerande åtgärder
  • exportkontroll och utfärdande av exportintyg
  • importkontroll

Utöver avgifterna i förordning (2021:176) finns även avgiftsgrunder i andra förordningar på livsmedelsområdet, exempelvis i förordning (2011:1060) om kontroll vid export av livsmedel samt förordning (2006:812) om offentlig kontroll av livsmedel som importeras från ett tredjeland. Kommunerna har också uppgifter inom kontroll av ekologisk produktion enligt vad som framgår av lag om ekologisk produktion 2013:363 och förordning (2013:1059) om kontroll av ekologisk produktion, 3 §. Där anges att Livsmedelsverket, länsstyrelserna och kommunerna ska, i fråga om livsmedel, utöva offentlig kontroll och sådan annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen i enlighet med den ansvarsfördelning som gäller enligt 25 och 25 a §§ livsmedelsförordningen (2006:813).

Vilka arbetsuppgifter ingår i kontrolltiden?

Med kontrolltid avses den sammanlagda tid som varje tjänsteman vid nämnden har använt för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet som hänger samman med kontrollen så som inläsning av ärendet, handläggning och beslut, kontakter med parter, samråd med experter och myndigheter, inspektioner, revisioner, provtagning och kontroller i övrigt.

Åtgärder/ärenden som inte kan avgiftsbeläggas

Som konstaterats tidigare kan kontrollmyndigheten inte ta ut avgifter för allt sitt arbete, t.ex. för service till företagare som inte är direkt kopplad den offentliga kontrollen. Andra exempel på åtgärder som inte kan avgiftsbeläggas är handläggning av obefogade klagomål, besvarande av frågor, information och service till allmänheten, allmän information till företagare, besvarande av remisser, handläggning av överklaganden, ansökan om utdömanden om viten, praktikant­handledning och branschvisa informationskampanjer.

Vem ska avgiftsbeläggas?

Avgifter för offentlig kontroll och annan offentlig verksamhet ska betalas av de livsmedelsföretagare, andra verksamhetsutövare och aktörer inom ekologisk produktion vilkas verksamhet är föremål för kontroll.

Avgift för registrering

SKR har i avsaknad av erfarenhetsunderlag som föranleder någon annan bedömning än regeringens rekommendation att avgiften för registre­ring av en anläggning bör motsvara kostnaderna för myndighetens kontroll under en timme i enlighet med beslutad timtaxa. Varje kommun bör dock själva göra en bedömning om vad kostnaden motsvarar för denna arbetsuppgift.

Restid

Kostnader för resor tas med i beräkningen av underlaget för timkostnaden. Enligt art 82.2 i kontrollförordningen får inte livsmedelsföretagare eller medborgare missgynnas om de är belägna längre bort från den plats där behöriga myndigheter är belägna. Synsättet överensstämmer även med kommunallagens principer. Timkostnaden bör därför vara samma för alla företagare oavsett var i kommunen de finns. För att tillgodose detta väljer SKR därför i sin beräkningsmall att slå ut kostnaderna för samtliga resor på hela avgiftskollektivet.

Företagare, som genom bristande efterlevnad orsakar offentlig kontroll som går utöver den behöriga myndighetens ordinarie kontrollverksamhet, ska bära samtliga kostnader som uppkommer (artikel 138.4).

För de kommuner som har långa avstånd kan den inkluderade restiden medföra att timavgiften inte kommer att täcka alla kostnader i de fall flera resor behöver göras som en uppföljande kontroll eller kontroll efter klagomål. SKR bedömer att ett sätt att öka avgiftsfinansieringen, i enlighet med kontrollförordningens princip om tillräckliga finansiella resurser (art 78), i dessa fall skulle kunna vara att ta avgifter för hela kontrolltiden inklusive resor till och från kontrollobjektet. För att inte restiden ska belasta verksamheterna två gånger behöver restidsmomentet i den ordinarie timavgiften justeras, d.v.s. resekostnaderna dras av från de gemensamma kostnaderna och beräknas genom särskild schablon för resor.

SKR föreslår därför att kommuner med långa avstånd fastställer en ytterligare timavgift för just uppföljande kontroll och klagomål. Avgiften regleras i särskild bestämmelse och resekostnaderna beräknas som ett procentuellt schablonavdrag av timavgiften. De kommuner som väljer att täcka resekostnaderna vid uppföljande kontroll eller kontroll efter klagomål på detta sätt måste införa en ny bestämmelse som reglerar denna timavgift. Bestämmelsen kan exempelvis utformas på detta sätt och fogas in i 6 § i SKR:s taxebestämmelser.

6 § Vid tillämpningen av denna taxa är timavgiften X kronor per timme kontrolltid

Timavgift X kr/h gäller vid uppföljande kontroll och klagomålskontroll och annan offentlig verksamhet som hör samman med sådan kontroll.

I SKR:s underlag för att beräkna timavgiften framgår hur timavgiften för uppföljande kontroll och klagomålskontroll räknas ut.

Vanliga frågor och svar

Kan vi ta betalt för restiden eller ingår den i beräkningen av timkostnaden?

Resorna består av två typer av kostnader, dels kostnaderna för själva resan (t ex drivmedel, fordon, försäkring, leasing etc) och dels tiden som inspektören lägger på själva resan.  

Mot bakgrund av att både kontrollförordningen och kommunallagen ställer krav på att livsmedelsföretagare inte får missgynnas för att de är belägna längre bort kan kommunen inte debitera den enskilde företagaren för tiden som läggs på resor. Men restiden är likväl en förutsättning för kontrollen och bör därför räknas med som kostnad när timavgiften beräknas. Det innebär alltså att samtliga företagare delar på kostnaderna för samtliga resor och att tiden ingår i begreppet kontrolltid i tabell 4.3 i vårt excelunderlag för beräkning av timavgiften.  

Myndigheten har dock rätt att debitera en företagare särskilt för restiden om denne, genom bristande efterlevnad, orsakar offentlig kontroll som går utöver den behöriga myndighetens ordinarie kontrollverksamhet. Då ska företagaren bära samtliga kostnader som uppkommer (artikel 138.4 i kontrollförordningen). Det betyder alltså att kommunen har rätt att särskilt debitera företagare för restid när det är fråga om uppföljande kontroll.  

När ska vi ha två timavgifter – en för planerad kontroll och en för uppföljande kontroll?

Kommunen rätt att särskilt debitera företagare för restid i de fall de, genom bristande efterlevnad, orsakar offentlig kontroll som går utöver myndighetens ordinarie kontrollverksamhet (artikel 138.4 i kontrollförordningen). Har kommunen stora avstånd till sina objekt kan kostnaderna för uppföljande kontroll överstiga schablonen, vilket kommer innebära att den vanliga timavgiften inte täcker de kostnader som uppstår. I de fallen kan kommunen för att täcka sina kostnader behöva ta ut avgifter även för restiden till och från kontrollobjektet. Om kommunen väljer att göra så behövs två timavgifter (en för planerad kontroll och en för uppföljande kontroll). Anledningen till att det behövs en ytterligare timavgift för uppföljande kontroll är att restiden inte får belasta verksamheterna två gånger. Då behöver restidsmomentet i den ordinarie timavgiften justeras, d.v.s. resekostnaderna dras av från de gemensamma kostnaderna och beräknas genom särskild schablon för resor.

SKR har sökt att förenkla beräkningen av timavgift för uppföljande kontroll genom schabloner. Detta främst för att normalfallet bland Sveriges kommuner är att kostnaderna för kontrollen täcks av ordinarie timavgift och man bedömer inte att restidsavstånden är tillräckligt stora för att motivera separat timavgift för uppföljande kontroll. Därför innehåller SKR:s underlag endast en möjlighet för de kommuner där kostnaderna överskrider schablonen att justera detta snarare än att alla kommuner måste beräkna separat timavgift.

Timavgift för uppföljande kontroll tas fram genom att kommunen drar av en schablon för restiden från kontrolltiden (fliken beräkning av kontrolltid 4.5 Restid). SKR har tagit fram tre olika schabloner, som kan justeras för anpassning i den egna kommunen.

  • Inga resetidsavstånd - schablon och ordinarie timavgift täcker kostnaderna
  • Små restidsavstånd - schablon justeras med 5% mindre kontrolltid
  • Större restidavstånd - schablon justeras med 10% mindre kontrolltid

Sammantaget innebär större restid än schablon två timavgifter varav timavgift för uppföljande kontroll är lägre.

Obekväm arbetstid

SKR har valt att inkludera kostnaderna för OB-tillägg i beräkningen av timavgiften och därmed tas motsvarande bestämmelse bort från taxebestämmelserna.

Provtagningskostnader

Kommunen kan antingen välja att räkna in kostnader för provtagning och analys i timtaxan, eller debitera varje företagare för de faktiska kostnaderna. I SKR:s underlag finns kostnader för provtagning med i beräkningen av underlaget för timkostnaden.

I samband med uppföljande kontroll kan dock kommunen behöva göra ytterligare provtagning. Önskar kommunen då istället debitera företagen för de faktiska kostnaderna behöver justering göras i underlaget, så att inte företagaren debiteras två gånger (via både timavgift och debitering för kostnaderna).

Nedsättning av avgift

Nedsättning av avgift har sin grund i 18 § första stycket första meningen LAF, som, om det finns särskilda skäl, medger en generell grund för nedsättning av avgifter som följer av förordningen. Det gäller dock enligt 18 § första stycket andra meningen LAF inte sådana obligato­riska avgifter som följer av kontrollförordningen 2017/625 eftersom de endast får sättas ned i den utsträckning som medges av förord­ningen. För kommunerna är det endast avgift för uppföljande kontroll som är en obligatorisk avgift enligt kontrollförordningen.

Om det finns särskilda skäl med hänsyn till en verksamhets art, omfattning, tillsynsbehov eller övriga omständigheter, får nämnden alltså i ett enskilt ärende besluta att ändra en avgift. Det gäller dock inte av­gift för uppföljande kontroll eftersom de utgör obligatoriska avgifter enligt kontrollförordningen.

Behovet av nedsättning av avgift kommer naturligtvis minska med efterhandsdebitering.

Beräkning av timavgiften

SKR:s underlag för att beräkna timavgiften

SKR har gjort ett verktyg i form av en excelmall som ger möjlighet att utifrån kom­munens kostnader samt planerade kontrolltid räkna ut timavgiften. Notera att det finns ett specifikt vägledningsmaterial kring hur du fyller i excelmallen.

Beräkningsmall för livsmedelskontroll (Excel)

Guide till SKR:s mall för beräkning av timavgift för kommunal livsmedelskontroll (PDF)

Överväganden kring hur avgiften ska beräknas

SKR har i sitt underlag valt att använda kontrollförordningens (EU) 2017/625 krav på hur obligatoriska avgifter (i enlighet med 79) ska beräknas som norm för hur samtliga avgifter ska beräknas. Detta trots att bestämmelsen egentligen inte gäller för alla kommunens avgifter, utan bara för uppföljande kontroll som ursprungligen inte var planerad. Tanken är att detta beräkningssätt skapar en mer likartad och transparent kostnadsberäkning istället för att varje kommun ska förhålla sig till två olika beräkningsgrunder för timavgifter.

I kontrollförordningens (EU) 2017/625 artikel 81 anges vilka kostnader som får ligga till grund för de obligatoriska avgifterna. Det handlar om kostnader för löner, utrymmen, verktyg, utrustning, utbildning, resor och andra tillhörande kostnader samt kostnader för provtagning och laboratorieanalyser. I artikel 82 anges att avgifterna inte får överstiga kontrollmyndighetens kostnader för kontrollen.

Det är också viktigt att komma ihåg att kostnaderna enligt kontrollförordningen måste härröra från de offentliga kontrollerna i fråga. Om det föreligger osäkerhet huruvida kostnaden är förknippad med kontroll menar SKR att det är rimligt att vara restriktiv i sin tolkning med tanke på att beräkningarna påverkar företagens avgifter.

Löner

Enligt kontrollförordningen (EU) 625/2017, artikel 81a, ska ”löner till den personal, inklusive stödpersonal och administrativ personal, som medverkar i den offentliga kontrollen samt socialförsäkrings- och pensionsavgifter och försäkringskostnader för personalen” räknas med.

Vilken personal medverkar vid den offentliga kontrollen? Hit räknas all invol­verad personal: chefer på alla nivåer, nämndsekreterare, assistenter, jurister och alla typer av handläggare som t.ex. inspektörer, veterinärer och provtagare. För dessa ska följande kostnader användas som underlag för beräkning av tim­avgiften.

  • Direkta lönekostnader
  • Personalomkostnadspålägget (PO)-tillägg
  • Kostnader för obekväm arbetstid under helger och kvällar

Även miljönämndens (motsvarande) verksamhet (arvoden, sammanträdeskostnader, lokalkostnader, reskostnader, utbildning) ska räknas med.

Till den del personalen arbetar med andra frågor än offentlig kontroll, annan offentlig verksamhet som hänger samman med sådan kontroll och registrering ska givetvis bara den del av kostnaden som kan hänföras till den offentliga kontrollen räknas med.

 

Anläggningar och utrustning

Enligt kontrollförordningen (EU) 625/2017, artikel 81b, ska ”kostnader för anläggningar och utrustning, inklusive kostnader för underhåll samt försäkringar och andra därmed förbundna kostnader” räknas med.

I punkten ingår förvaltningens lokalkostnader (arbetslokaler, garage, förrådslokaler) och fast utrustning avseende kontrollen.

I punkten ingår också förvaltningens IT-utrusning avseende kontrollen, som till exempel verksamhetssystem, ärendehanteringssystem, lönesystem, ekonomisystem, personalsystem osv.

Såväl förvaltning och drift av IT-system som utveckling av IT-system för kontroll omfattas. I detta innefattas den avskrivningskostnad som systembyggnaden medför efter att systemet tagits i drift. Det är även möjligt att ta med utveckling i befintliga system som är nödvändig för att upprätthålla funktionaliteten i systemen. Modern och effektiv kontroll kräver idag IT-stöd och kostnader för detta kan anses ingå.

Även här är det givetvis den del eller andel av kostnaden som är hänförlig till den offentliga kontrollen som ska räknas med. Det kan innebära att en fördelning måste göras t.ex. av kostnader för lokaler, utrustning etc.

Kostnader för förbrukningsmaterial och verktyg

Enligt kontrollförordningen (EU) 625/2017, artikel 81c, ska ”kostnader för förbrukningsmaterial och verktyg” ligga till grund för timavgiften.

I punkten ingår:

  • Fordon (bilar, mopeder, cyklar), drivmedel, trängselskatt
  • Utrustning för dokumentation (kameror, videokameror)
  • Kontorsmaterial (blanketter, skrivmaterial, papper)
  • Elektronisk kontorsutrustning (stationära datorer, bärbara datorer, hand­datorer, telefoner, skrivare, faxar)
  • Mätinstrument (elektroniska termometrar, manuella termometrar, pH-mätare)
  • Skyddskläder (rockar, huvudskydd, skoskydd, varma kläder för frys­rumsarbeten)
  • Böcker, tidningar, elektronisk media, prenumerationer
  • Trycksaker, IT-material, kontorsmaterial

Utbildning

Enligt kontrollförordningen (EU) 625/2017, artikel 81e, ska kostnader för utbildning av den personal som avses i led a, med undantag för den utbildning som krävs för att erhålla den kompetens som krävs för att vara anställd hos de behöriga myndigheterna” räknas med.

I punkten ingår:

  • Intern utbildning (kommungemensam, kontorsgemensam)
  • Extern utbildning (kurser, seminarier, mässor)

Resor och traktamenten

Enligt kontrollförordningen (EU) 625/2017, artikel 81f, ska ”kostnader för resor och därmed förbundna traktamenten för den personal som avses i led a” räknas med.

I punkten ingår:

  • Taxi
  • Kollektivresor
  • Traktamenten

För att kostnaderna ska få tas med måste resan ha haft ett syfte som avser dessa arbetsuppgifter.

Provtagning och laboratorieanalys

Enligt kontrollförordningen (EU) 625/2017, artikel 81g, ska ”kostnader för provtagning och för laboratorieanalys, laboratorietestning och laboratoriediagnostik som officiella laboratorier tar ut för dessa uppgifter” omfattas.

I punkten ingår:

  • Provtagning
  • Provtagningsutrustning
  • Desinfektionsmedel
  • Laboratorieanalyser
  • Transporter
  • Analyskostnad

Kommunen kan antingen välja att räkna in kostnader för provtagning och analys i timtaxan eller debitera varje företagare för de faktiska kostnaderna. I SKR:s underlag finns kostnader för provtagning med i beräkningen av underlaget för timkostnaden.

I samband med uppföljande kontroll kan dock kommunen behöva göra ytterligare provtagning. Önskar kommunen då istället debitera företagen för de faktiska kostnaderna behöver justering göras i underlaget, så att inte företagaren debiteras två gånger (via både timavgift och debitering för kostnaderna).

Uppskattning av kontrolltid

Den genomsnittliga årsarbetstiden för en heltidsanställd handläggare efter att semester och frånvaro dragits bort är normalt mellan 1 600 och 1 700 timmar per år.

Handläggarnas tillgängliga tid kan delas upp i olika delar:

  • Planerad offentlig kontroll (den riskklassade tiden)
  • Händelsestyrd offentlig kontroll (som ursprungligen inte var planerad)
  • Registrering/godkännande (annan offentlig verksamhet)
  • Annan offentlig verksamhet (arbetsuppgifter som har med kontrollen att göra men som inte är offentlig kontroll)

Hur stor del av den tillgängliga tiden som kan användas för de detta varierar mellan kommuner. SKR erfar att det ofta är 50-60% av den faktiska arbetade tiden som ägnas åt kontrolltid (cirka 800-1000 timmar). Resterande tid läggs bland annat på remisser, uppdrag från KS och KF, APT osv.

Timavgiften räknas fram genom att kostnaderna för kontrollen delas med det antal timmar per år som handläggarna ägnar åt kontrollen. Ju fler timmar hand­läggarna kan ägna åt kärnverksamheten, desto lägre blir således timavgiften.

Frågor och svar: Beräkning av timavgiften

Kan vi ta betalt för restiden eller ingår den i beräkningen av timkostnaden? 

 

Resorna består av två typer av kostnader, dels kostnaderna för själva resan (t ex drivmedel, fordon, försäkring, leasing etc) och dels tiden som inspektören lägger på själva resan.  

Mot bakgrund av att både kontrollförordningen och kommunallagen ställer krav på att livsmedelsföretagare inte får missgynnas för att de är belägna längre bort kan kommunen inte debitera den enskilde företagaren för tiden som läggs på resor. Men restiden är likväl en förutsättning för kontrollen och bör därför räknas med som kostnad när timavgiften beräknas. Det innebär alltså att samtliga företagare delar på kostnaderna för samtliga resor och att tiden ingår i begreppet kontrolltid i tabell 4.3 i vårt excelunderlag för beräkning av timavgiften.  

Myndigheten har dock rätt att debitera en företagare särskilt för restiden om denne, genom bristande efterlevnad, orsakar offentlig kontroll som går utöver den behöriga myndighetens ordinarie kontrollverksamhet. Då ska företagaren bära samtliga kostnader som uppkommer (artikel 138.4 i kontrollförordningen). Det betyder alltså att kommunen har rätt att särskilt debitera företagare för restid när det är fråga om uppföljande kontroll.  

När ska vi ha två timavgifter – en för planerad kontroll och en för uppföljande kontroll?

Kommunen rätt att särskilt debitera företagare för restid i de fall de, genom bristande efterlevnad, orsakar offentlig kontroll som går utöver myndighetens ordinarie kontrollverksamhet (artikel 138.4 i kontrollförordningen). Har kommunen stora avstånd till sina objekt kan kostnaderna för uppföljande kontroll överstiga schablonen, vilket kommer innebära att den vanliga timavgiften inte täcker de kostnader som uppstår. I de fallen kan kommunen för att täcka sina kostnader behöva ta ut avgifter även för restiden till och från kontrollobjektet. Om kommunen väljer att göra så behövs två timavgifter (en för planerad kontroll och en för uppföljande kontroll). Anledningen till att det behövs en ytterligare timavgift för uppföljande kontroll är att restiden inte får belasta verksamheterna två gånger. Då behöver restidsmomentet i den ordinarie timavgiften justeras, d.v.s. resekostnaderna dras av från de gemensamma kostnaderna och beräknas genom särskild schablon för resor.

SKR har sökt att förenkla beräkningen av timavgift för uppföljande kontroll genom schabloner. Detta främst för att normalfallet bland Sveriges kommuner är att kostnaderna för kontrollen täcks av ordinarie timavgift och man bedömer inte att restidsavstånden är tillräckligt stora för att motivera separat timavgift för uppföljande kontroll. Därför innehåller SKR:s underlag endast en möjlighet för de kommuner där kostnaderna överskrider schablonen att justera detta snarare än att alla kommuner måste beräkna separat timavgift.

Timavgift för uppföljande kontroll tas fram genom att kommunen drar av en schablon för restiden från kontrolltiden (fliken beräkning av kontrolltid 4.5 Restid). SKR har tagit fram tre olika schabloner, som kan justeras för anpassning i den egna kommunen.

  • Inga resetidsavstånd - schablon och ordinarie timavgift täcker kostnaderna
  • Små restidsavstånd - schablon justeras med 5% mindre kontrolltid
  • Större restidavstånd - schablon justeras med 10% mindre kontrolltid

Sammantaget innebär större restid än schablon två timavgifter varav timavgift för uppföljande kontroll är lägre.

Inkluderar schablonen för sjukfrånvaro även långtidssjukfrånvaro?

Det stämmer. SKR:s schabloner ska enbart anses som exempel och måste självklart anpassas till kommunens verkliga uppgifter. När det gäller sjukfrånvaro kan det skilja på kort- och långtidssjukfrånvaro eftersom vakanser ofta ersätts av nya tjänster. Kommunen måste själva beakta detta när timavgiften räknas ut.  

Varför ska kommunbidragen påverka timavgifterna? 

Det viktigaste för kommunen är att inte avgiftsfinansiera kostnader som redan är skattefinansierade (kommunbidrag). Kommunen får inte täcka samma kostnad två gånger. Det är viktigt att det finns rutiner för att skilja på dessa kostnader. Om kommunen har fått ett kommunbidrag för ett särskilt projekt, som till exempel en satsning på fuskinspektörer, kan du ange det i kronor eller i procent på flik 6. Livsmedelskontrollens kostnad, rad 20 respektive 21, i SKR:s underlag för att beräkna timavgiften.  Kommunen kan inte beräkna timavgiften på kostnader som redan har täckts av kommunbidrag.  

Observera att kontrollförordningen innehåller bestämmelser om obligatoriska avgifter som måste finansieras med avgifter och alltså inte får skattefinansieras. För kommunernas vidkommande handlar detta enbart om uppföljande kontroll.