Hur ger statsbidragen bäst effekt?

Utöver skatter och egna intäkter är den stora inkomstkällan för att finansiera medborgarnas välfärd i kommuner och regioner bidrag från staten genom de så kallade statsbidragen. Under perioden 2015 till 2019 har statsbidragen stått för knappt en femtedel av kommuners och regioners totala intäkter enligt Statskontorets beräkning.

Statsbidragen kan vara generella, vilket innebär att kommunen eller regionen fritt kan nyttja medlen utifrån det som behövs lokalt eller regionalt. De kan också vara riktade, vilket innebär att medlet enbart får användas till ett av staten utpekat och definierat ändamål.

Generella statsbidrag har syftet att förstärka eller förbättra verksamhet och riktar sig till alla kommuner och regioner. De utgör således en del av den generella finansieringen av sådan verksamhet som kommunen och regionen bedriver inom ramen för existerande lagstiftning och övrig reglering.

De generella statsbidragen finns på anslaget ”Kommunalekonomisk utjämning inom utgiftsområde 25” i statens budget. Bidragen är nominellt sett oförändrade över tid (om inte nya beslut fattas), vilket gör att de urholkas över tid i takt med att priser, löner, invånarantal och befolkningskaraktär förändras. De generella statsbidragen har tidigare normalt sett varit permanenta, men det har blivit allt vanligare att de är tillfälliga.

Riktade statsbidrag är öronmärkta (specialdestinerade) för ett specifikt ändamål, en speciell insats eller en specifik verksamhet i kommuner eller regioner, ofta också under en angiven tidsram. Regeringen kan föreslå ett riktat statsbidrag för ett brett verksamhetsområde, exempelvis äldreomsorg, eller ett smalt, exempelvis böcker till förskolan. Den senaste tiden har även riksdagens utskott tagit initiativ till riktade bidrag, som riksdagen sedan fattat beslut om. De flesta av dessa bidrag betalas inte ut per automatik.

Riktade bidrag är ofta förenade med en förordning eller en överenskommelse mellan staten och kommunsektorn och utgår från olika utgiftsområden och departement. De utgör ingen påfyllnad av regleringsposten i utjämningssystemet. De fördelas enligt olika kriterier och är förenat med olika typer av specifika krav som till exempel ansökan, medfinansiering, redovisning och uppföljning. Bidragen kan också vara ensidigt beslutade av staten eller reglerade genom en överenskommelse. De riktade statsbidragen kan vara permanenta, nivåhöjande eller ”semipermanenta”, vilket innebär att de ligger kvar år efter år som riktade bidrag, men det finns ingen garanti för att de inte kan avslutas. Ett exempel på det sistsnämnda är de riktade medel till lärarlönesatsningar som kommunerna har fått från höstterminen 2016. På grund av osäkerhet kring om bidragen skulle finnas kvar valde några kommuner att lägga in medlen som ett extra tillskott till lönen och inte som en del av grundlönen. Bidragen kan vara ettåriga eller fleråriga. Storleken på bidragen varierar mellan någon miljon till många miljarder kronor.

I början av 1990-talet genomfördes stora förändringar av de ekonomiska relationerna mellan staten, kommuner och landsting. Ett viktigt inslag var inrättandet av ett nytt statsbidrags- och utjämningssystem, som bland annat innebar att ett stort antal riktade (specialdestinerade) bidrag fördes över till de generella statsbidragen för att ge sektorn bästa möjliga förutsättningar för att effektivisera och förändra verksamheten. Samtidigt infördes finansieringsprincipen, som innebär att om staten beslutar om nya åtaganden som direkt berör kommunen eller region, ska staten även stå för finansieringen.

Under 2000-talet infördes återigen fler nya riktade statsbidrag och ersättningar, som är förknippade med olika krav på åtgärder och rapportering. Under perioden 2012 till 2018 ökade de riktade statsbidragen till kommuner och regioner med 60 procent från 28 till 44 miljarder kronor enligt Statskontorets beräkning. År 2019 var de riktade bidragen sammanlagt 60 miljarder kronor, jämfört med drygt 110 miljarder kronor i generella bidrag.

Antalet riktade bidrag har vuxit från några enstaka efter nittiotalskrisens rensning till över 180 stycken idag och därutöver tillkommer 23 kostnadsersättningar. Majoriteten av de riktade statsbidragen går till skola, hälso- och sjukvård och äldreomsorg.

År 2020 fick kommuner och regioner totalt 276 miljarder kronor i generella statsbidrag, varav cirka 50 miljarder kronor relaterade till pandemin.

Av dessa fick kommunerna 113 miljarder kronor i generella bidrag och 34 miljarder kronor i riktade bidrag. Därtill tillkom 14 miljarder kronor i kostnadsersättningar (främst för flyktingmottagning). Regionerna fick 45 miljarder kronor i generella statsbidrag och 32 miljarder kronor i riktade bidrag. Därutöver fick regionerna 37 miljarder kronor i kostnadsersättning för förmånsläkemedel.

Statskontorets kartläggning visar att ungefär var fjärde statsbidrag omfattar 30 miljoner kronor eller mindre. Av dessa är knappt hälften bidrag som bara enstaka förutbestämda kommuner eller regioner kan ta del av.^[1]

En förändring som skett de senaste åren är att riksdagen, på initiativ av oppositionen, har beslutat om tillfälliga och nya riktade statsbidrag under löpande år, till exempel har riksdagen under 2021 beslutat om ett tillfälligt statsbidrag på 4,2 miljarder kronor till äldreomsorgen.

”Riktade statsbidrag gör den kommunala planeringen kortsiktig och ryckig. Man gör det man får bidrag för. Inte alltid det som behövs.” Det här är ett illustrativt citat, från en kommunstyrelseordföranden, som beskriver hur de specialdestinerade statsbidragen tar sig uttryck när de ska användas i verksamheten i kommunen.

När landets kommunstyrelseordföranden (KSO) och regionsstyrelseordföranden (RSO) under april/maj 2021 svarade på SKR:s enkät om statsbidrag är bilden entydig. Statsbidrag ska i första hand vara generella och nivåhöjande, det vill säga permanenta och ta hänsyn till den demografiska utvecklingen. De ansåg också att statsbidragen bör komma med så god framförhållning som möjligt för att de ska kunna användas effektivt. 157 av landets 290 kommunstyrelseordföranden och 15 av 20 regionstyrelseordföranden har svarat på enkäten och av dessa instämmer 94 procent helt och hållet och 6 procent delvis om det här förhållningssättet kring statsbidrag.

De svarande instämde också i att det kan finnas situationer där riktade statsbidrag kan vara ett komplement. Det kan handla om att stödja eller påskynda en viss utveckling (exempelvis digitalisering eller stora investeringar). Det kan även vara nödvändigt vid ”oförutsedda händelser” som påverkar kommuner och regioner olika, samt när enskilda kommuner eller regioner tar på sig ett samordnande uppdrag för kostnader och intäkter (exempelvis flyktingmottagning och covid-19). Det viktiga är att de riktade statsbidragen inte riskerar att driva upp kostnader över tid.

Många kommunstyrelseordföranden påpekade i enkäten att de riktade statsbidragen borde tas bort och om det inte är möjligt borde de förenklas, göras mer flexibla eller gå över till generella efter en viss tid.

Av de sex procent svarande som endast delvis höll med om påståendena svarar några att utjämningsystemet inte räcker för deras kommuners socioekonomi, då de bland annat tagit emot många flyktingar och har höga kostnader för dessa.

Den övervägande majoriteten exemplifierade utmaningarna med de riktade statsbidragen med att de är kostnadsdrivande, inte är användbara, kommer med för kort framförhållning, skapar orimlig administration, kortsiktighet och instabila planeringsförutsättningar. Bland de svarande lyftes också att de riktade statsbidragen inskränker på det kommunala självstyret och att staten måste visa större tillit.

72 procent av de svarande har avstått från att söka riktade bidrag (främst kommunstyrelseordföranden) och av de som inte avstått att söka svarade 62 procent att de har diskuterat att avstå (vilket tillsammans är 87 procent av de svarande). Merparten av regionstyrelseordförandena svarade däremot att de inte vet om regionen någon gång har avstått från att söka och bara fem procent av dessa svarade att regionen har låtit bli att söka ett riktat bidrag. Ett skäl till detta kan vara att de riktade bidragen till regionerna i allmänhet är större och regionerna har också mer administrativa resurser att lägga ned på att söka bidrag.

De främsta skälen till att kommunerna och regionerna har avstått eller diskuterat om att avstå är att de riktade bidragen upplevs kostnadsdrivande, är omgärdade med krångliga regler och innebär orimliga arbetsinsatser. De riktade bidragen kostar helt enkelt mer än de smakar. Det har också handlat om för kort framförhållning och att man inte har orkat med fler projekt eller behövt göra andra prioriteringar. Andra vanliga formuleringar är: ”vi har inte haft råd med medfinansiering eller motprestation”, ”det är så många statsbidrag så vi har svårt att hålla koll på dem”, ”det finns en risk att man inte får behålla det man räknat med”, ”vi behöver arbeta med verksamheten i lugn och ro”.

Sveriges Kommuner och Regioner (SKR) har länge drivit frågan om mer generella och färre riktade statsbidrag till kommuner och regioner som en förutsättning för att sektorn ska kunna skapa en hållbar, långsiktig och stabil planering av budget och verksamhet. Det är ett krav som blir än viktigare för att hantera de demografiska utmaningarna framöver, där antalet äldre ökar i snabbare takt än den arbetsföra befolkningen.

SKR anser att de riktade statsbidragen:

• Ger osäkra planeringsförutsättningar för kommuner och regioner
  Statsbidrag som kommer med kort framförhållning och kortsiktiga planeringsförutsättningar gagnar kortsiktighet framför en långsiktig planering. De skapar osäkra planeringsförutsättningar och en ryckighet i organisationen. Det minskar möjligheterna för kommunerna och regionerna att själva styra över sin verksamhet utifrån lokala eller regionala behov och förutsättningar.
  
• Bidrar till minskad effektivitet i välfärdssektorn
  De riktade statsbidragen innebär ofta en administrativ börda. Det är svårt, i synnerhet för små kommuner, att hålla koll på alla riktade statsbidrag med olika datum för anmälning eller ansökan, rekvirering, avrapportering, avslutningsrapportering och eventuell återbetalning. Det har till och med dykt upp företag som lever på att hjälpa kommuner och regioner att ansöka om bidragen. De riktade bidragen innebär också att kommunen eller regionen kan komma att lägga fokus på det man får bidrag för istället för det som egentligen hade behövt prioriteras.
  
• Driver kostnader i kommuner och regioner
  Riktade statsbidrag innebär att man initierar tillfälliga åtgärder och när väl statsbidraget ”tar slut” kan det istället leda till kostnadsökningar för till exempel fler medarbetare, högre löner eller ökade förväntningar. De stoppar upp eller stör pågående effektiviseringsprocesser och ger undanträngningseffekter.
  
• Skapar svårigheter i ansvarsfördelningen
  Många riktade, kortsiktiga och snabbt införda statsbidrag skapar problem för kommuner och regioner då de slår in ”kilar” i kommunens och regioners övergripande ansvar och styrning och flyttar fokus från helhet till delar av verksamheten. Det skapar också en osäkerhet i rollfördelningen mellan nationella, regionala och lokala nivån. Vem ska ställas till svars om resultatet i verksamheten inte uppnår förväntad kvalitet. Är det kommunen eller regionen, som har fått uppdraget att göra just det som det riktade statsbidraget anger oavsett behov? Eller är det riksdag och regering, som fattat beslutet? Den frågan ställs särskilt på sin spets när det riktade statsbidraget är riktat till någon smalare insats.
  
• Ökar ojämlikheten mellan kommuner
  Statskontoret har gjort analyser som visar att det förekommer riktade bidrag, som syftar till att skapa bättre förutsättningar till kommuner med svaga resultat, men som i stället har gett den omvända effekten. Kommuner med stora behov har i vissa fall inte möjlighet att bidra med nödvändig medfinansiering som krävs för att söka riktade statsbidrag till en verksamhet. Skillnader uppstår också när staten skjuter till prestationsbaserade, riktade statsbidrag. Det kan exempelvis gälla statsbidrag som ska användas för att anställa en personalkategori, som är svårrekryterad. De kommuner och regioner som lyckas rekrytera – och har bättre förutsättningar för att lyckas – får högre ersättning från statsbidraget och har därmed utrymme att göra ytterligare rekryteringsinsatser.
  
• Riskerar att urholka förtroendet på den lokala och regionala nivån
  De riktade bidragen utgör en risk för misstro mot förtroendevalda på lokal nivå, något som även riskerar att skapa misstro mot hela samhällskontraktet. En situation som lätt uppstår är att politiker på lokal nivå genomfört nödvändiga besparingar inom en viss verksamhet. Om staten kort tid därefter höjer statsbidraget så att kommunens resultat slutar med ett stort överskott samma år kan det få den genomförda neddragningen att verka obefogad.

Statskontoret

Statskontoret har under perioden 2018 till 2023 regeringens uppdrag att analysera utvecklingen av statens styrning av kommuner och regioner. De hittills årligen genomförda analyserna visar att den statliga styrningen har ökat i omfattning även om man bortser från det som krävts under pandemin. Den ökande omfattningen har, enligt Statskontoret främst skett genom riktade statsbidrag, men även statens kunskapsstyrning och styrning med mål och inriktningsdokument har ökat kraftigt i omfattning och blivit mer detaljerad. Statskontoret konstaterar, bland annat i en rapport från 2019, att styrningen sträcker sig i dag långt in i kommunernas och landstingens verksamheter. ”Den påverkar ofta inte bara vad kommuner och landsting ska göra utan även hur de bör göra det. ” ^[2]

Granskningarna visar också att de riktade statsbidragen i många fall ökar skillnaderna mellan kommunerna, trots att syftet varit det omvända. Statskontoret konstaterar att när bidragen förutsätter egna insatser från kommunens sida kan det motverka likvärdighet mellan kommunerna. Då kommuner med svag ekonomi ofta inte själva har råd att medfinansiera det som bidraget syftar till väljer de att inte ansöka om statsbidrag. Det här gör att skillnaderna mellan kommunernas ekonomiska satsningar blir än större än de skulle vara utan det riktade bidraget.

Statskontoret lyfter också att när de riktade statsbidragen inte är samordnade med annan styrning får det till följd att dubbla styrsignaler ges.

Riksrevisionen

Riksrevisionen konstaterar i en rapport där de har analyserat effekterna av statsbidraget 2016 för migration och integration att^[3]:
”Hanteringen av ersättningarna sysselsatte 2016 cirka 130 årsarbetskrafter på Migrationsverket och uppskattningsvis 490 årsarbetskrafter i kommunerna. De direkta lönekostnaderna för administrationen av ersättningarna för Migrationsverket och kommunerna kan uppskattas till drygt 300 miljoner kronor. Eftersom Migrationsverket saknar en e-tjänst för ansökan skickar kommunerna in ansökningarna om ersättning via post. Exempelvis kom det under 2016 in 180 000 ansökningar om ersättning för asylsökande på pappersblanketter.”

Slutsatsen är alltså att 620 personer behövde arbeta med att enbart sammanställa underlag och söka och betala ut bidrag, vilket innebär en omfattande administrativ personalkostnad på 300 miljoner kronor. Medel som skulle ha kunnat användas i verksamheten i stället om de omständliga ansöknings- och redovisningsförfaranden hade tagits bort.

Riksrevisionen skriver även i en rapport 2017^[4] där de följt upp statsbidragen till skolan att:

”Sammantaget är ett av de allvarligaste problemen att den stora mängden statsbidrag orsakar splittring och försvårar, ibland omöjliggör, både fokusering och långsiktig planering hos huvudmännen. Det framkommer också att det ibland görs insatser där det finns statsbidrag att söka, istället för sådant som verksamheten behöver mest. Det kan få till följd att specifika lokala utvecklingsbehov får stå tillbaka. Den stora mängden bidrag skapar även en omfattande och resurskrävande administration. Effekterna av de riktade statsbidragen har också visat sig vara oklara och svåra att mäta.”

SKR har länge påtalat att medel som tillförs kommuner och regioner från staten i första hand bör ges som generella och värdesäkrade statsbidrag. Vidare har SKR föreslagit att ett antal riktade statsbidrag bör avvecklas, i synnerhet sådana som är kostnadsdrivande, så som ökad bemanning och löneökningar, för att motsvarande medel istället ska läggas in i det generella bidraget. En lösning framåt kan vara att ett riktat statsbidrag efter ett eller två år övergår till generella bidrag, så att det finns en garanti för att ersättningen blir permanent. Det som ett riktat statsbidrag då har använts till behöver inte reduceras bort när bidraget upphör. En annan lösning vore att ett antal mindre riktade statsbidrag klustras ihop till större bidrag. Det skulle innebära färre riktade statsbidrag och göra det mer överskådligt för kommuner och regioner.

Under några år arbetade SKR och regeringskansliet gemensamt med att hitta metoder för att minska de riktade bidragen i omfattning och antal. De senaste åren har utvecklingen dock gått i motsatt riktning, vilket kan ha flera orsaker. Den parlamentariska situationen på nationell nivå kan vara en liksom att medborgare och olika intressegrupper i högre grad kräver tydliga satsningar på enskilda välfärdsområden.

I SKR:s enkät till ordföranden i kommun- och regionstyrelse lyfts flera olika tankar kring hur statens styrning kan utvecklas mot mer generella statsbidrag, samt att se till att eventuella riktade statsbidrag blir mer långsiktiga och förutsägbara. Bland fritextsvaren nämns att staten måste styra med större tillit och bättre dialog med kommuner och regioner och respektera finansieringsprincipen^[5]. Vidare föreslås att staten, istället för riktade bidrag, kan mäta om kommuner och regioner uppfyllt statens intentioner via uppföljning, styrning mot effektivitet, kvalitetsmål och verksamhetsmässiga lägstanivåer. Med lägstanivåer kan exempelvis avses att kvaliteten ska vara över en viss nivå när den mäts. Kommuner och regioner som inte uppfyller en lägstanivå bör då få stöd (och inte straff). Det förs även fram att de riktade statsbidragen kan göras mer töjbara, föregås av dialog, vara över en längre tidsperiod och vara mindre administrativt betungade. Utjämningsystemen föreslås också uppdateras och testverksamhet införas där enskilda kommuner och regioner får dispens från viss statlig detaljstyrning.

En ny statsbidragsprincip

I Kommunutredningens betänkande^[6] finns också en skrivning om att regeringen bör föreslå att riksdagen godkänner en statsbidragsprincip. Principen ska ge vägledning vid överväganden om att skapa riktade statsbidrag, samt vid utformning och hantering av sådana bidrag. Enligt vägledningen ska staten primärt överväga att använda andra sätt än riktade statsbidrag när den vill styra hur kommunerna bedriver en verksamhet. Om riktade statsbidrag beslutas ska de om möjligt och lämpligt klustras (grupperas) inom olika kommunala verksamhetsområden. Riktade statsbidrag som inte har klustrats ska i regel vara tidsbegränsade så att de kan betalas ut under högst två år. Om riktade statsbidrag är tänkta att betalas ut under längre tid ska medlen efter två år överföras till generella statsbidrag. Det ska finnas möjlighet till undantag från tvåårsregeln om det finns särskilda skäl. Ett riktat statsbidrag ska heller inte vara så litet att det inte kan finansiera insatsen det är tänkt för. Risken blir annars att det mesta går till administrativa kostnader för att söka och avrapportera bidraget.

Staten har också i olika aktuella utredningar uppe frågan om att förändra utvecklingen av statsbidragen. I februari 2021 fick Statskontoret i uppdrag att särskilt analysera och föreslå vilka åtgärder staten kan vidta i sin styrning för att minska kostnader och underlätta för kommuner och regioner att hantera riktade statsbidrag. Regeringskansliet arbetar också med frågan som en del i Välfärdskommissionens arbete.

SKR anser att staten i högre grad måste använda andra möjligheter att styra kommunernas och regionernas verksamheter inom ramen för finansieringsprincipen. Kommunernas och regionernas verksamhet bör också följas upp löpande med fokus på både kvalitet och ekonomi, det vill säga effektivitet.

Avslutningsvis finns det några punkter som SKR hoppas kan bli standard i förändringen av statsbidragen:

1. Statsbidrag ska vara generella.
2. Statsbidrag ska komma med god framförhållning så att kommuner och regioner kan planera sin verksamhet och använda medlen effektivt.
3. Statsbidrag ska vara permanenta, det vill säga nivåhöjande och ta hänsyn till den demografiska utvecklingen.
4. I undantagsfall kan statsbidrag vara riktade
   • om något oförutsett inträffar och som även kan påverka kommuner och regioner olika.
   • om de syftar till förändringar som minskar kostnaderna på sikt, exempelvis bidrag till digitalisering och investeringar.
5. Om riktade statsbidrag ges ska dessa successivt föras över till generella statsbidrag.