Ekonomirapporten, maj 2023

Förändringen har gått mycket snabbt, från 2000-talets starkaste resultat till de svagaste. År 2022 blev resultatet i kommuner och regioner totalt 43 miljarder kronor, vilket var en försämring med 26 miljarder jämfört med rekordåret 2021. Som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag motsvarade resultatet 2022 totalt 4 procent. De flesta kommunerna och merparten av regionerna redovisade överskott, och högre skatteintäkter än budgeterat var den viktigaste förklaringen.

Flera år med starka resultat har stärkt soliditeten och den långsiktiga beredskapen har förbättrats i de flesta kommuner och regioner. Det bidrar till ett bra utgångsläge inför de stora ekonomiska utmaningar som nu drabbar sektorn, där hög inflation, stigande räntekostnader och kraftiga kostnadsökningar för pensioner medför att resultaten faller kraftigt.

Resultatet 2023 beräknas rasa med 26 miljarder kronor i kommunerna och 24 miljarder kronor i regionerna, jämfört med 2022. Det innebär ett resultat på –14 miljarder i regionerna i år, där i stort sett alla beräknas få underskott. Kommunerna beräknas däremot få ett blygsamt plusresultat på 8 miljarder kronor, vilket är det svagaste resultatet sedan IT-kraschen i början av 2000-talet. Det innebär negativa resultat i väldigt många kommuner och i andra fall är marginalerna små och trycket på effektiviseringar i verksamheterna stora.

Nästa år förvärras situationen ytterligare, med ännu högre pensionskostnader. Skulle inga åtgärder vidtas hamnar kommuners och regioners sammantagna resultat på –28 miljarder kronor 2024, där regionerna står för –20 miljarder. För att undvika så stora underskott krävs mycket stora neddragningar och/eller skattehöjningar och även med mycket stora åtgärder är det för många regioner antagligen inte möjligt att nå en ekonomi i balans av egen kraft.

Det finns ett behov av att fortsätta med långsiktiga åtgärder för att komma till rätta med den snabba kostnadsökningstakten inom hälso- och sjukvården, som väsentligt förvärrats av de kortsiktiga problemen med kraftigt höjda priser på varor och tjänster, stigande räntekostnader och kraftiga kostnadsökningar för pensioner i år och nästa år. Trots att över 80 procent av regionerna och 17 procent av kommunerna budgeterat med underskott 2023 har ekonomin i de flesta kommuner och regioner ändå inte givit utrymme till uppräkning av verksamheternas ramar som motsvarar pris- och löneökningar, vilket innebär att budgetarna i sig innebär åtstramningar.

Trots negativa budgetar, räknar många regioner med att dessa inte kommer att kunna hållas. För att underskotten på sikt inte ska växa sig alltför stora måste kommuner och regioner agera omgående. Främst gäller det att räkna på behovet av finansiering på några års sikt för att sedan anpassa verksamheten utifrån det utrymme som finns i ekonomin. Beroende på utrymmet måste åtgärder vidtas av olika storlek, det kan handla om allt från allmän restriktivitet och ökad effektivitet till att behöva minska antalet utbudspunkter där välfärd levereras, dvs stänga vårdcentraler, sjukhus, skolor, äldreboenden, busslinjer mm.

En stor utmaning i hanteringen av ekonomin är avsaknaden av regeringsbesked om statsbidragens nivå för 2024. Det kan göra att kommuner och regioner avvaktar med att vidta nödvändiga åtgärder i tron eller förhoppningen om tillskott i höstens budgetproposition. Det kan också innebära att några kommuner och regioner genomför alltför omfattande åtgärder och tvingas till nedskärningar och varsel för att få ned kostnaderna och sedan eventuellt får stora tillskott i budgetpropositionen i efterhand. Trots detta är det av yttersta vikt att kommuner och regioner agerar skyndsamt för att gapet mellan kostnader och intäkter inte vidgas ännu mer.

Under förutsättning att inflationstakten minskar rejält går även pensionskostnaderna ned 2025, nästan lika drastiskt som de ökade, och resultaten i kommuner och regioner återhämtas. När och hur mycket inflationen dämpas blir avgörande för att trycket från pensionskostnaderna och höga räntekostnader ska lätta och hur ekonomin därmed ser ut i ett lite längre perspektiv.

Resultatreserverna sinar och lagen kräver att underskott ska återställas

I år kan många kommuner och regioner använda sin resultatutjämningsreserv (RUR) från tidigare års överskott för att balansera negativa resultat. Det finns dock kommuner och regioner som står utan resultatutjämningsreserv, alternativt räcker den inte till för att täcka underskotten. Inför 2024 kommer färre att ha en resultatutjämningsreserv kvar.

Enligt kommunallagen ska ett underskott återställas inom en treårsperiod. Detta ska ske under förutsättning att underskottet inte kan täckas upp med resultatutjämningsreserven eller om synnerliga skäl inte föreligger (det vill säga att kommunen eller regionen har en så pass stark finansiell ställning att ett underskott kan hanteras). Många regioner har dock ett mycket svagt eller negativt eget kapital vilket innebär att det är svårt att hänvisa till stark finansiell ställning.

Samtidigt är Sveriges totala offentliga finanser mycket starka. Utrymmet i utgiftstaket är över 70 miljarder kronor i år och Maastrichtskulden är låg. Noterbart är att statens andel av Maastrichtskulden har minskat under många år medan kommunsektorns andel har ökat, bland annat till följd av en snabbt växande befolkning som inneburit stora inve­steringsbehov. Kommunsektorns låneskuld till banker och kreditinstitut har vuxit snabbt och är nu över 800 miljarder kronor, om de kommunala bolagen inkluderas. Skulden förväntas växa även de kommande åren då investeringsbehoven i bland annat infrastruktur är stora. Det går naturligtvis att fundera över om det är en effektivt fördelning av låneskulden mellan staten och kommunsektorn, då Riksgälden lånar betydligt billigare än kommunsektorn. Lägg till detta att staten är skyldig kommunerna 16 miljarder kronor för eftersläpade fastighetsavgifter i ett läge när räntan ökar snabbt.

Staten har också vid flera tillfällen frångått finansieringsprincipen. I vårens Ekonomirapport beskrivs ett exempel där ny lagstiftning om kommunernas utökade ansvar för skyddat boende för våldsutsatta är kraftigt underfinansierad. Om staten utökar åtaganden för kommunerna och regionerna utan att finansiera dessa betyder det att resurser måste tas från andra verksamheter. Statliga tvingande ambitions­höjningar, utan finansiering, måste då finansieras med neddragningar inom andra verksamheter alternativt med höjd skatt. Detta skapar också ökade förväntningar från invånarna utan rimliga förutsättningar. Samtidigt som kommuner och regioner har stora svårigheter att hitta personal och de ekonomiska förutsättningarna inte ger utrymme att bedriva verksamhet på dagens nivå ställs ofta statliga krav på verksamheterna att leverera mer, inom många områden, exempelvis att regionerna ska öppna fler vårdplatser.

Höga pensionskostnader i år och nästa år väntas vända ned

Kostnaderna för kommunernas och regionernas avtalspensioner ökar med cirka 45 miljarder 2023 och med ytterligare 12 miljarder kronor 2024. Kostnadsökningen är till och med större i regionerna än i kommunerna. Den klart största delen av kostnads­ökningen (ca 80 procent) beror på kraftigt ökad inflation där inflationstakten i juni varje år, ligger till grund för prisbasbeloppet som pensionerna värdesäkras med.

Det nya pensionsavtalet^[1] syftar till att minska den stora pensionsskulden som kommer från den förmånsbestämda pensionen, och motsvarar totalt sett cirka en femtedel av kostnadsökningen. Effekten är större i kommuner än i regioner.

Höjt prisbasbelopp påverkar pensionskostnaderna på flera sätt:

• Högre uppräkning av pensionsutbetalningar.
• Högre uppräkning av värdet på den avgiftsbestämda delen, som värdejusteras med prisbasbeloppet under utbetalningsåret.
• Högre intjänad förmånsbestämd pension, då pensionsunderlaget består av inkomster ett antal år tillbaka i tiden och tidigare års inkomster räknas upp till dagens prisnivå med prisbasbeloppet.
• Högre finansiell kostnad, räntan/värdeuppräkningen av avsättningen/pensionsskulden, som belastar finansnettot.

Den övergripande bilden är lik den bild som vi presenterat alltsedan hösten 2022. Det vill säga kraftigt ökade pensionskostnader 2023 och 2024. Därefter följer kraftigt minskade kostnader 2025 och 2026, vilket beror på att inflationstakten antas gå tillbaka till 2 procent 2024. Att kostnaderna minskar kraftigt 2025 förklaras av nedgången i inflationstakten som förväntas i prognosen, dessa beräkningar är dock mycket osäkra.

Pensionskostnadernas känslighet för inflationsförändring

Då prisbasbeloppet spelar så stor roll för utvecklingen av pensionskostnaderna har vi gjort en känslighetsberäkning där årlig procentuell förändring av konsumentprisindex (KPI) i juni månad är förhöjd med en procentenhet varje år jämfört med SKR:s prognos för åren 2023–2025. I beräkningen har därmed endast en komponent, prisbasbeloppet åren 2024–2026, förändrats. Syftet här är att ge en indikation av effekten som enbart kommer av förändringar i inflationen, som sedan inledningen av 2022 varit en prognosvariabel som överraskat många prognosmakare.

Av delarna som utgör sektorns pensionskostnader syns inflationens påverkan huvudsakligen på den förmånsbestämda pensionen och den finansiella kostnaden. Känslighetsberäkningen, med 1 procentenhets högre inflation än i prognosen, i juni 2023, 2024 och 2025, genererar högre pensionskostnader på drygt 7 miljarder kronor 2024, 9 miljarder 2025 och drygt 12 miljarder kronor 2026. Känslighetsberäkningen visar att det är i regionerna som de kraftigaste effekterna av inflationen syns. Detta beror på lönestrukturen, en större andel av de anställda i regionerna än i kommunerna har löner över taket för att få förmånsbestämd avtalspension.

Sammanfattningsvis pekar känslighetsberäkningen på att ett förhöjt, såväl som ett utdraget inflationsförlopp kan ge märkbara kostnader för kommunsektorn. I vilken takt som inflationen faller tillbaka till inflationsmålet (2 procent) är med andra ord avgörande. Känslighetsberäkningen visar, trots att mycket talar för att inflationstoppen kan vara passerad, att även små avsteg från SKR:s prognos i termer av högre inflation innebär stora ytterligare pensionskostnader för sektorn. Det omvända gäller naturligtvis om inflationsutfallen blir lägre än vad SKR förutser i prognosen.

Trots att skatteunderlaget ökar i relativt god takt i år, väntas resultatet i kommunerna bli lågt. Förklaringen är framför allt kraftigt ökade pensionskostnader på 20,5 miljarder kronor mellan 2022 och 2023. Det nya pensionsavtalet som gäller från 2023 innebär högre kostnader för de avgiftsbestämda pensionerna och förklarar ungefär 35 procent av kostnadsökningen i kommunerna men åren 2023 och 2024 blir kostnaden för den förmånsbestämda pensionen extremt hög. Det beror på den höga inflationen och dess effekter på beräkning och värdesäkring av den förmånsbestämda pensionen.

I enkätsvar från kommunernas ekonomichefer instämmer 83 procent, helt eller delvis, i att verksamheterna inte kompenserats fullt ut för pris- och löneökningar i budget 2023. Många kommuner, 88 procent, fortsätter att genomföra energisparåtgärder för att effektivisera verksamheten. Betydligt färre, 40 procent, anger att budget 2023 innebär ett minskat underhåll på fastigheterna. Specifika krav på effektiviseringar eller besparingar finns i drygt hälften av kommunerna. Drygt hälften av kommunerna instämmer helt eller delvis med att budget 2023 innehåller förändrade finansiella mål. Av dessa säger de flesta, 83 procent, att resultatmålet reviderats.

Kommunernas resultat faller från 2022 och budgeteras bli historiskt låga för 2023. Av de 48 kommuner som budgeterar ett underskott har 44 kommuner avsatta medel för resultatutjämning. Av de 21 kommuner som redovisade ett negativt resultat 2022 budgeterar 8 med underskott även 2023. Knappt 20 procent av kommunerna har ett resultat i budget som motsvarar minst 2 procent som andel av skatteintäkter och generella statsbidrag. Förmågan att hantera oförutsedda kostnader är därmed begränsad.

Med utgångspunkt i kommunernas samlade budgetar är prognosen för kostnadsutvecklingen stram 2023. Kostnaderna i fasta priser antas minska med omkring en halv procent, trots att de demografiska behovsförändringarna skulle motsvara en lika stor volymökning. I gymnasieskolan och äldreomsorgen ökar de demografiska behoven, medan de minskar något i grundskolan och betydligt mer i förskolan. De riktade statsbidragen till vuxenutbildningen minskar med nästan 1,5 miljarder kronor mellan 2022 och 2023 trots ett tillskott i vårändringsbudgeten på 400 miljoner. I löpande priser beräknas dock kostnaderna öka med över 6 procent 2023. Det hänger ihop med att framför allt inflationen lett till kraftigt ökade kostnader för avtalspensioner, men också förhållandevis höga löneökningar, vilka tillsammans gör att prisökningen för arbetskraftskostnader hamnar på 7,5 procent 2023. Ökningen är nästan 50 procent högre än den nästa högsta siffran under 2000-talet. Pensionskostnaderna väntas öka med drygt 20 miljarder kronor inklusive finansiella kostnader.

Kostnaderna för ekonomiskt bistånd har minskat den senaste tiden men förväntas öka 2023. I beräkningen antas antalet hushåll med ekonomiskt bistånd öka med knappt 4 procent jämfört med 2022, men den huvudsakliga förklaringen till att kostnaderna väntas öka med över 11 procent är den kraftiga höjningen av riksnormen 2023. Antalet biståndshushåll väntas fortsätta öka 2024.

År 2022 tog Sverige emot drygt 50 000 flyktingar från Ukraina (massflyktingar). Under 2023 väntas ytterligare 15 000 tillkomma, men samtidigt väntas också ett inte obetydligt antal resa hem, eller åtminstone lämna Sverige. Det innebär att kommunernas kostnader för insatser till asylsökande och flyktingmottagande väntas öka något 2023, för att sedan börja minska. Massflyktsdirektivet gäller nu till mars 2024 och kan förlängas ytterligare, vilket innebär att kommunernas kostnader för skolgång och boende för dessa personer kvarstår fram till dess^[11]. Regeringen har nu möjliggjort för kommunerna att erbjuda vuxna massflyktingar undervisning i svenska för invandrare, något som många kommuner efterfrågat. Beloppet som avsattes till detta i vårändringsbudgeten finansieras dock av att 100 miljoner kronor tas från ett bidrag för kommuner med högt flyktingmottagande till ett bidrag till de kommuner som erbjuder SFI till massflyktingar. Regeringen uppskattar målgruppen till omkring 25 000 personer, men hur stort intresset är får framtiden utvisa. Bidraget motsvarar kostnader för cirka 3 500 personer under ett halvårs studier.

Kommunernas verksamhetsintäkter väntas öka mycket svagt under 2023. Ökade verksamhetintäkter äts upp av lägre förväntade intäkter från försäljning av tillgångar och exploateringsintäkter. Nettokostnaderna ökar därför med nästan 8 procent 2023.

Kompensationen för höga elpriser antas i denna beräkning uppgå till 2,3 miljarder kronor 2023. I regeringens förslag om elprisstöd till företag ingår ett maxbeloppet för hur mycket stöd som kan lämnas per företag eller koncern enligt EU:s statsstödsregler som är satt till 20 miljoner kronor, trots att kommuner inte lyder under detta regelverk. Det innebär att stödet blir väsentligt lägre än tidigare beräknats, framför allt till större kommuner. Intäkterna från skatter och generella statsbidrag (inklusive elstödet) ökar med 3,9 procent, vilket motsvarar hälften av ökningen av nettokostnaderna. Verksamhetens resultat minskar därmed med över 70 procent jämfört med året innan, men blir ändå 10 miljarder kronor 2023, ett förhållandevis normalt resultat jämfört med åren under 2010-talet.

År 2022 vände en mycket lång trend med positiva finansnetton till ett underskott på nästan 3 miljarder. 158 kommuner redovisade negativt finansnetto. Under 2023 väntas finansnettot bli på ungefär samma nivå som 2022. I detta ligger ingen bedömning av börsutvecklingen, och därmed blir värderingen av marknadsnoterade tillgångar på bokslutsdagen neutral. Värderingen av de finansiella tillgångarna till verkligt värde kan dock påverka resultaten för många kommuner, och var en viktig förklaring till såväl de höga finansiella intäkterna 2021 som de höga finansiella kostnaderna 2022. En stor påverkan på de finansiella kostnaderna har räntedelen av pensionsskulden, som ökar med 4 miljarder kronor mellan 2022 och 2023, samt ytterligare 750 miljoner 2024. Den beräknas sedan sjunka tillbaka med 3,7 miljarder 2025.

I och med att räntorna stiger ökar de finansiella kostnaderna successivt under de närmaste åren. Räntekostnaderna nästan fyrdubblas mellan 2021 och 2025, givet oförändrad lånestock. Men i och med att omkring 40 procent av kommunernas långfristiga låneskuld avser vidareutlåning till koncernbolag, beräknas också ränteintäkterna öka. Räntenettot försämras högst påtagligt under kalkylperioden, inte minst som en konsekvens av fortsatt höga investeringsutgifter och svaga resultat. Räntenettot går successivt från omkring noll 2021 till minus 6 miljarder 2025.

Resultatet 2023 beräknas till 8 miljarder kronor, eller drygt 1 procent av skatter och generella statsbidrag. Vi får gå tillbaka till 2004 för att hitta ett svagare resultat. Även bland de kommunala bolagen väntar minskade resultat för 2023. I de kommunala företagens arbetsgivarorganisation Sobonas enkät, som genomfördes i slutet av 2022 och besvarades av 151 kommunala företag runt om i landet, uppger fyra av tio att de väntar sig försämrad lönsamhet 2023. Samtidigt väntas förbättrad lönsamhet i ett av fem bolag då lönsamheten för framför allt elproducerande kommunala bolag är positiv.

Bristande finansiering av stödet till våldsutsatta

Kommuner och regioner har ett viktigt ansvar att förebygga våld och stödja utsatta. Att inte få rimliga ekonomiska förutsättningar att utföra det arbetet, risker att drabba våldsutsatta. Kommuner, regioner och SKR ställer sig frågande till varför just kvinnofridsområdet inte följer finansieringsprincipen, det vill säga att staten finansierar fullt ut nya åtaganden och ambitionshöjningar som berör kommuner och regioner.

Hela kvinnofridsområdet har varit kraftigt underfinansierat de senaste 15 åren. Sedan 2007 har nya lagkrav och föreskrifter tillkommit på området. Det har stärkt stödet för våldsutsatta kvinnor och barn, men har också varit mycket kostnadsdrivande för kommuner och regioner. Med undantag för en lagändring 2021 kring socialnämndens ansvar för våldsutövare har regeringen inte någon gång finansierat de nya åtagandena och ambitionshöjningarna i enlighet med finansieringsprincipen. Istället har tillfälliga utvecklingsmedel tilldelats som kompensation, till kommuner från 2007 och till regioner sedan 2016. För 2022 fördelades totalt 116 miljoner kronor, varav 85 till kommuner och 31 till regioner. Från 2023 har dessa medel tagits bort, något som får stora konsekvenser för bland annat utvecklingsarbete och utbildningsinsatser.

Orimligt låg finansiering för skyddat boende

Regeringens aviserade reform om skyddat boende för våldsutsatta var planerad att träda ikraft under sommaren 2023. Det är en omfattande reform som bland annat medför att den nya placeringsformen ”skyddat boende” introduceras i socialtjänstlagen. Propositionen väntas komma nu i maj 2023 och därmed blir också reformen framskjuten. Det finns ett förslag till finansiering på 145 miljoner kronor i år och för år 2024 och staten har aviserat en kompensation på 321 miljoner kronor. Det ska jämföras med SKRs kostnadsberäkningar av förslaget om skyddat boende som uppgår till minst 2,4 miljarder kronor årligen, det vill säga cirka sju gånger högre.

Då den kommande lagstiftningen innebär ett nytt åtagande ska den enligt finansieringsprincipen finansieras från grunden. SKR delar bilden av att det är komplicerat att uppskatta totalkostnaden för skyddat boende eftersom kostnaderna inte följs upp systematiskt i avsaknad av reglering

Varken utredningens kostnadsberäkningar eller regeringens kompensation har dock föregåtts av överläggningar med SKR. Förhoppningen är att staten respekterar finansieringsprincipen och initierar överläggningar innan den nya lagstiftningen är på plats.

Demografiska behovsökningar skiftar från unga till äldre

Sveriges befolkning ökade med knappt 9 000 personer eller 0,7 procent 2022 till 10,5 miljoner invånare. Antal födslar var drygt 8 000 färre än i SCBs prognos. Barnafödandet minskade i 20 av 21 län och i 215 av 290 kommuner. Inte sedan 2005 har det fötts så få barn i Sverige. Antal personer i arbetsför ålder, 20–66 år, hade underskattats i SCB:s prognos med 17 500.

Behovsökningar som följer av befolkningsförändringar, även kallade demografiska behov, motsvarade 0,8 procent, eller 6 miljarder kronor under 2022. Lägre antal födslar minskar behoven inom förskolan, med över 2 procent per år 2023 och 2024. SCB räknar dock med att detta är en tillfällig nedgång och att behovet börjar öka igen 2025.

Demografiska förändringar beskrivs på olika sätt beroende på vilken utmaning som ska belysas. Utmaningar med kompetensförsörjning och verksamhetens finansiering brukar illustreras med försörjningskvoter – hur många utöver en själv som varje person i arbetsför ålder ska försörja. Försörjningskvoten sjönk under början av 2000-talet men ökade sedan snabbt fram till 2022. Enligt prognosen är ökningstakten nu betydligt lägre fram till 2030, men där försörjningskvoten för äldre fortsätter att öka medan den minskar för yngre. Behov av kommunal verksamhet är tydligt förknippade med barn, unga och äldre men en 17-åring har en betydligt större påverkan på verksamhetens kostnader än en 67-åring - däremot bidrar båda lika mycket till försörjningskvoten. Demografiska behov och försörjningskvot visar därför inte samma sak. Den demografiska behovsförändringen under 2000-talets första decennium var omkring 0,5 procent årligen. Men ökningen förklarades till fullo av befolkningsökningen – befolkningen blev inte relativt sett dyrare i kommunerna.

I och med den stora invandringen på 2010-talet växlade såväl de absoluta som de relativa behovsökningarna upp i kommunerna. Befolkningen ökade inte bara snabbt, utan den blev också relativt dyrare, till följd av ålderssammansättningen. De demografiska behovsökningarna planar nu ut på omkring 0,6 procent per år de kommande åren. De närmaste åren ökar dock befolkningen i arbetsför ålder nästan i samma takt, för att sedan falla tillbaka och den kommunala försörjningsbördan ökar sedan snabbt under några år.

Totalt underlättades försörjningsperspektivet och behovsperspektivet under 2000-talets början, för att sedan dramatiskt försämras under 2010-talet. Ökningstakten har avtagit sedan 2017 men snart tickar den uppåt igen. Skillnaden mot 2010-talet är att det då drevs av ökade behov inom såväl skolan som äldreomsorgen, medan fokus nu framför allt ligger på den sistnämnda. Skillnaderna mellan olika kommuner är också stora, liksom utmaningarna att klara kompetensförsörjningen inom framför allt äldreomsorgen^[12].

Kompetensförsörjningen – en stor utmaning i äldreomsorgen

Även om kommunernas övergripande demografiska tryck är relativt konstant efter 2024, är äldreomsorgen en verksamhet där de demografiska behoven nu ökar snabbt. Som vi visade i Ekonomirapporten från december 2022 behöver äldreomsorgen rekrytera drygt en tredjedel av den tillkommande arbetskraften för att bibehålla den nuvarande personaltätheten fram till 2031. Detta i stor konkurrens med näringslivet, försvaret, polisen med flera. Även om kommunerna lyckas lösa de finansiella utmaningarna, finns det fortfarande en betydande risk att det inte finns tillräckligt med personal att rekrytera. För att möta denna utmaning krävs nya och mer effektiva arbetssätt i kommuner och regioner. Det är också viktigt att få dagens medarbetare att vilja jobba heltid i större utsträckning och att succesivt förlänga arbetslivet.

De ekonomiska förutsättningarna försämras ytterligare 2024, trots en god utveckling av skatteunderlaget. Återigen är det, som en följd av inflationen, kostnaderna för tjänstepensionerna som ökar, från redan rekordhöga nivåer. Det svaga utgångsläget från 2023 gör att fallhöjden saknas. Detta syns tydligt i ekonomichefernas syn på 2024, enligt diagram 14.

Befolkningsförändringen motsvarar en ökning av verksamhetsvolymen med 0,6 procent 2024, med fortsatt nedgång i förskola och grundskola och fortsatt uppgång i gymnasieskola och äldreomsorg. Kostnaderna för flyktingmottagandet minskar om massflyktsdirektivet upphör samt lägre kostnader och intäkter från riktade statsbidrag, främst vuxenutbildningen, gör att den sammantagna kostnadsvolymen bara ökar svagt. Tillsammans med en förhållandevis hög löneökningstakt och högre pensionskostnader ökar priset på arbetskraft med 4,4 procent. Inflationen faller tillbaka och den totala prisökningen i kommunerna blir 3,9 procent.

Verksamhetskostnaderna beräknas öka med 4,3 procent 2024 och nästan tre fjärdedelar av detta utgörs av pris- och löneökningar, och knappt 15 procent av ökade pensionskostnader. Verksamhetsintäkterna ökar blygsamt, främst som en konsekvens av att 2,7 miljarder kronor flyttas från riktade medel (för äldreomsorg) till det generella statsbidraget. Intäkter från försäljning av anläggningstillgångar och exploateringsintäkter ligger fortsatt klart under de senaste årens höga belopp. Totalt ökar nettokostnaderna med 5,2 procent 2024.

Totalt ökar skatter och generella statsbidrag med 3,4 procent. Verksamhetens resultat försämras med 12 miljarder kronor 2024 jämfört med 2023 och jämfört med 2022 motsvarar försämringen hela 39 miljarder kronor.

Finansnettot beräknas bli fortsatt negativt och försämras 2024 jämfört med 2023. Ökad finansiell kostnad för pensioner samt stigande räntekostnader gör att finansnettot fortsätter att försämras. Sammantaget beräknas resultatet i kommunerna landa på 7 miljarder kronor i underskott 2024 om inga åtgärder vidtas. Senast kommunerna hade ett samlat negativt resultat var år 1999. Frågan är om det alls är realistiskt med ett så svagt resultat då man kan utgå från att många kommuner kommer att genomföra neddragningar och/eller höja skattesatsen i olika utsträckning. Vissa faktorer talar dock för att resultaten 2024 kommer att bli svaga, eller till och med mycket svaga 2024:

• I och med att inflationen vänder ner så markant och därmed kraftigt minskar pensionskostnaderna igen 2025, kan 2024 ses som delvis tillfälligt.
• Kompetensförsörjningsutmaningar försvårar för kommunerna att dra ner på personalstyrkan för att tillfälligt anpassa kostnaderna.
• Kostnadsbesparingar är givetvis inget orimligt scenario men man ska komma ihåg att kommunerna har haft en låg kostnadsutveckling relativt behoven de senaste åren.
• Resultatutjämningsreserver. Den relativt svaga skatteunderlagstillväxten 2024 understiger ett tioårigt genomsnitt, till vilket många kommuner kopplat sina riktlinjer för att få disponera RUR.

Neddragningar motsvarande hela underskottet på 7 miljarder kronor förefaller mindre troligt. Som beskrivits ovan har många kommuner resultatutjämningsreserver och en relativt god ekonomisk ställning, även efter ett svagt 2023. Att sektorn kommer att ta till tillfälliga skattehöjningar i tillräckligt stor skala, vilket motsvarar 25 öre på medelskattesatsen, för att hantera ett svagt år bedömer vi som osannolikt, då kommunerna historiskt inte agerat på det sättet.

Kalkylen visar på en förhållandevis ovanlig tvärvändning i kommunernas ekonomi år 2025 och 2026, från underskott till överskott motsvarande 2 procent av skatter och bidrag. Kostnadsvolymen ökar svagt 2025 till följd av fortsatt minskning av kostnader för asyl- och flyktingmottagandet samt en mindre nedgång av riktade statsbidrag. Skatteintäkterna ökar med 4,7 procent medan de generella statsbidragen minskar med 1,5 miljarder. Trots dessa tämligen odramatiska underliggande bedömningar förbättras verksamhetens resultat med 20 miljarder mellan 2024 och 2025. Orsaken är, återigen, pensionskostnaderna, vars kraftiga nedgång gör att arbetskrafts­kostnaderna beräknas minska från 2024. Detta innebär att nettokostnaderna ökar med mindre än 1 procent samtidigt som de generella intäkterna ökar med 3,6 procent. Osäkerheten i denna bedömning kan inte nog understrykas, och förklaras bäst i det inledande kapitlet: sammanfattande slutsatser.

Även finansnettot förbättras från 2024 i och med att räntedelen i pensionsskulden minskar med 3,5 miljarder kronor. Fortsatt höga investeringsutgifter samtidigt som de stigande räntorna fått ytterligare genomslag gör dock att räntenettot försämras och det underliggande finansnettot blir fortsatt negativt. Resultatet förstärks därför både 2025 och 2026.

Välkommet statligt huvudmannaskap för personlig assistans 2026

Huvudmannaskapsutredningen lämnade i mars förslag om ett samlat, statligt, huvudmannaskap för personlig assistans från och med år 2026. Förslaget har goda förutsättningar att genomföras då ett statligt huvudmannaskap finns med som en punkt i Tidöavtalet och både SKR och brukarorganisationerna är positiva. Utredningen är ute på remiss. Förslagen innebär att det ineffektiva systemet där både Försäkringskassan och kommunen har möjlighet att bevilja personlig assistans upphör. Att huvudmannaskapet är samlat ger direkt en samhällsekonomisk vinst då dubbelutredningar försvinner. Det innebär också att kommunerna inte längre riskerar en övervältring av assistansärenden när Försäkringskassan ändrar sina bedömningar, något som exempelvis inträffade år 2015. Utöver statligt huvudmannaskap lägger utredningen förslag på att kommunerna inte längre kommer vara ansvarig för sjuklönekostnaderna för privata utförare samt att kommuner inte längre ska finansiera de 20 första timmarna av personlig assistans.

I enlighet med finansieringsprincipen beräknas kommunernas anslag att minska med 10,3 miljarder kronor i 2021 års priser. En del kostnader kvarstår dock, uppskattningsvis 1,4 miljarder kronor, framför allt då kommunen fortfarande finns kvar som utförare och som ytterst ansvariga. Beräkningarna är preliminära, då det återstår tid till 2026 samt att de inkluderar effekterna av reformen ”Stärkt rätt till personlig assistans” som blev lag i år och vars kostnadsuppskattningar är osäkra.

Att personlig assistans försvinner påverkar också LSS-utjämningen, då personlig assistans står för cirka en femtedel av verksamhetens kostnader. Minskningen av de generella statsbidragen motsvarar 1 026 kronor per invånare. Effekten via utjämningssystemet för enskilda kommuner efter en eventuell reform kommer att bero på hur kommunens kostnader för den personliga assistansen ändras av reformen. Utjämningen kompenserar med en fast summa per ärende tillsammans med ett personalkostnadsindex på basis av kommunens redovisade kostnader. Detta gör utjämningen idag mycket följsam med kommunens kostnader. Det sistnämnda får dock inte fullt genomslag i utjämningen varför det ekonomiska slutresultatet av reformen kommer att se olika ut i kommunerna.

LSS-utjämningssystemet ses dock över av utjämningskommittén, som ska presentera förslag i maj 2024. Ett av uppdragen är att göra utjämningen mindre påverkbar, vilket kan betyda ett mindre genomslag för kommunernas redovisade kostnader i utjämningen. Effekter av reformen om assistans kan därför komma att se annorlunda ut i ett eventuellt nytt utjämningssystem.

De senaste åren har varit dramatiska; pandemi, krig i Ukraina, kraftigt stigande inflation och höga pensionskostnader. Händelser som dessa får stor påverkan på regionernas ekonomiska förutsättningar 2023. I början av 2022 pågick fortfarande storskalig pandemirelaterad testverksamhet och vaccinering. Mycket fokus har också varit på att ta igen den uppskjutna vården samtidigt som patienter med postcovid har behövt hjälp. Många arbetsplatser kämpade med en besvärlig bemanningssituation och olika lokala lösningar kopplat till bemanning togs fram, ibland på kort sikt i en akut situation. Det fanns dessutom höga statliga ersättningar under pandemiåren.

I budget 2023 har 17 av 21 regioner underskott, varav 9 regioner har medel avsatta för RUR. Resultaten summeras till –8,4 miljarder kronor. Totalt budgeterade nettokostnader uppgår till 366 miljarder. De enkätsvar vi fått från regionernas ekonomidirektörer indikerar att det i budgetarna finns betydande underskattningar av kostnaderna 2023. Förklaringar som anges är hög kostnadsutveckling, stigande inflation och att lönerna ser ut att öka något mer än budgeterat, för att märket blev högre än väntat.

Det finns också mer komplexa förklaringar till att regionernas kostnader för året kan vara underskattade, däribland att:

• Sjukvården inte har kunnat minska kostnaderna i samma takt som de riktade statsbidragen avvecklats. År 2022 fanns exempelvis ett statsbidrag på 6 miljarder kronor för uppskjuten vård. Det har inte varit möjligt att avveckla motsvarande kostnader eftersom behoven är fortsatt stora i sjukvården.
• Sjukvården redan innan pandemin hade problem med höga kostnadsökningar och sjunkande produktivitet. Under pandemin har det varit svårt att bedriva en mer långsiktig omställning av hälso- och sjukvården. I början låg fokus på att ställa om för att rädda liv och planerade utvecklingsinsatser fick stå tillbaka. Därefter har det handlat om att komma ikapp. Statliga pandemiersättningar har gjort att det funnits ekonomiska resurser. 
• Problem att bemanna har i vissa fall resulterat i att en del arbetsplatser/regioner vidtagit åtgärder som innebär att varje anställd jobbar kortare tid. Det i sin tur innebär att regionerna anställer fler, köper mer vård och anlitar mer hyrpersonal. Kostnaderna drivs upp utan att vårdens förmåga att producera ökar.

Totalt sett räknar vi med att kostnaderna i fasta priser minskar med 0,5 procent mellan 2022 och 2023. Jämförelsen med 2022 påverkas av pandemirelaterade kostnader som försvunnit såsom testning och vaccinering motsvarande cirka 1,3 procent av de totala kostnaderna. I löpande priser ökar kostnaderna med närmare 7 procent. Det beror på de kraftigt ökade kostnaderna för avtalspensioner, men också förhållandevis höga löneökningar, vilka tillsammans gör att priset för arbetskraftskostnader ökar med 10,4 procent 2023. Pensionskostnaderna väntas öka med 25 miljarder kronor inklusive finansiella kostnader 2023 jämfört med 2022.

Intäkterna 2023 från skatter och generella statsbidrag (inklusive elstödet och läkemedelsbidraget) ökar med 3,2 procent, betydligt lägre än kostnadsökningen. Verksamhetens resultat minskar därmed med 24 miljarder kronor och blir noll 2023.

Årets resultat kommer inte att förbättras av finansnettot. Vi räknar med ett finansnetto på –15 miljarder år 2023, samma som året innan. Förra året förklarades det kraftigt negativa finansnettot av den stora nedgången på börsen. I vår prognos för 2023 antas en neutral värdering av de finansiella tillgångarna, det kan dock slå mycket åt båda hållen. Ökningen består istället av finansiella kostnader för pensioner.

I och med att räntorna stiger, och successivt fasas in i regionernas låneportfölj ökar de finansiella kostnaderna under de närmaste åren. Samtidigt har regionerna tillgångar som ger avkastning vilket balanserar de ökade räntekostnaderna. 

Resultatet 2023 blir i dessa beräkningar –14 miljarder kronor, eller –3,6 procent av skatter och generella statsbidrag vilket är historiskt lågt och har inte inträffat tidigare under 2000-talet.

Tuffa förutsättningar 2024

I kalkylen antas regionernas kostnader i fasta priser öka i takt med den demografiska behovsökningen; 0,9 procent. Tillsammans med en förhållandevis hög löneökningstakt och högre pensionskostnader ökar priset på arbetskraft med 4,7 procent 2024. Inflationen faller tillbaka och den totala prisökningen i regionerna blir 3,5 procent.

Vi räknar med de generella statsbidrag som är beslutade. Givet detta ökar skatter och generella statsbidrag med 3,4 procent och verksamhetens resultat försämras med 3 miljarder kronor 2024 jämfört med 2023.

Finansnettot beräknas bli fortsatt negativt och försämras 2024 jämfört med 2023. Ökade finansiella kostnader för pensioner samt svaga resultat gör att räntenettot fortsätter att försämras ytterligare. Om inga ytterligare åtgärder vidtas beräknas resultatet sammantaget bli –20 miljarder kronor 2024.

Är det realistiskt att anta att regionerna kommer att redovisa ett så svagt resultat för 2024? För att undvika stora underskott och ett ökat skattetryck är det önskvärt att staten skjuter till mer generella statsbidrag, då de är nominellt oförändrade och urholkas av inflationen. Regionerna har varit återhållsamma med skattehöjningar under lång tid. Medelskattesatsen har 2010–2019 höjts med 55 öre och har sedan dess legat still. Men trots eventuella åtgärder är det många faktorer som talar för att resultatet 2024 kommer att bli negativt och det sämsta på många år:

• I och med att pensionskostnaderna vänder ner markant 2025 och skatteunderlaget förväntas öka förbättras förutsättningarna, vilket gör att 2024 kan ses som ett tillfälligt annus horribilis.
• Kompetensbristen hindrar regionerna att dra ner på personalstyrkan för att tillfälligt anpassa kostnaderna.
• Neddragningar är nödvändiga för att hantera långsiktiga underliggande effektivitetsproblem, men knappast möjliga i den utsträckning som skulle krävas på så kort tid.
• Balanskravsresultatet kan i vissa regioner räddas av resultatutjämningsreserven. Den relativt svaga skatteunderlagstillväxten 2024 understiger ett tioårigt genomsnitt, till vilket många regioner kopplat sina riktlinjer för att få disponera RUR.

Resultatutjämningsreserven kan användas för att balansera ett negativt balanskravsresultat. Reserven får användas vid lågkonjunktur för att mildra effekten av minskade intäkter och undvika kraftiga neddragningar. Det innebär att det kan vara möjligt att använda RUR om det villkoret angivits i regionens riktlinjer för disponering av reserven och om det finns medel kvar.

Regionerna har haft flera år med goda resultat. Neddragningar för att balansera ett resultat på –20 miljarder 2024 förefaller orimligt stora. Att ta till så stora tillfälliga skattehöjningar som krävs för att hantera 2024 bedömer vi inte som sannolikt, då regionerna historiskt inte agerat på det sättet. Underskottet motsvarar en skattehöjning på 72 öre eller en neddragning av kostnaderna med knappt 4,8 procent.

Åren 2025–2026 präglas av osäkerhet

För att visa på känsligheten i inflationens påverkan på pensionskostnaderna finns ett räkneexempel i kapitlet: Sammanfattande slutsatserom 1 procentenhets högre KPI (juni) varje år för åren 2023–2025. För åren 2024–2026 är kostnadsökningen i känslighetsberäkningen cirka 4,3; 5,4 respektive 6,6 miljarder kronor i regionerna. Det ger en indikation på osäkerheten och hur mycket inflationsbedömningen slår direkt på pensionskostnaderna.

En annan osäkerhet är bedömningen av finansnettot. Många regioner förvaltar ett ansenligt kapital i form av medel för att finansiera pensioner. Vi gör inga prognoser på börsutvecklingen, som kan gå både upp och ned, utan lägger oss neutralt. Finansnettot kan komma att avvika både positivt och negativt under perioden. Den högre räntenivån bäddar dock för att ränteplaceringar kommer att ge en bättre avkastning framöver.

Sett över tid har kostnaderna utvecklats i en högre takt än vad som kan förklaras av den demografiska utvecklingen. Förklaringar är exempelvis statliga reformer, egna ambitionshöjningar och nya dyrare behandlingsmetoder. I den här framskrivningen ingår ingen sådan historisk kostnadsökning, men effekterna av en trendmässig ökning av kostnaderna med 0,7 procent per år utöver demografin minskar resultatet med 9 miljarder 2026.

Ekonomidirektörerna har fått svara på frågan om man i regionen på senare tid fört resonemang kring nivån på en underliggande kostnadsutveckling och vilket effektiviserings- eller besparingsbeting som krävs för att nå det målsatta resultatet. Så många som 18 av 19 svarande har fört sådana resonemang. Många vittnar om att kostnadsutvecklingen varit för hög, att det behövs återhållsamhet, att det saknas utrymme för satsningar och att investeringar måste nagelfaras noggrannare. Men hur stort är då betinget? De 12 ekonomidirektörer som försökt sig på en grov uppskattning, utifrån sina mål för god ekonomisk hushållning och att regionerna kommer vara tillbaka till ett slags ”normalår” 2025, bedömer sparbetinget till cirka 3 procent av nettokostnaderna 2025. Av 19 svarande anger 15 att betinget är större nu än före pandemin, resten att det inte är det.