Beställarnätverk SocialtjänstTill toppen

Beställarnätverk Socialtjänst


Samling av material framtaget inom ramen för Beställarnätverk socialtjänst

Stäng
Innehållsförteckning
Stäng
Ämnesord

Delrapport 1. Vägledning av upphandling av verksamhetssystem inom socialtjänsten

Vi vill rikta ett stort tack till de kommuner som vi fått intervjua under framtagandet av den här vägledningen. Era åsikter och insikter kommer att komma andra till gagn och för deras räkning säger vi tack.

Sammanfattning

Syftet med vägledningen är att ge stöd till kommuner vid upphandling av verksamhetssystem till socialtjänsten. I vägledningen finns praktiska råd inför-, under och efter en upphandling för att öka kommunernas förmåga att på ett effektivt sätt upphandla verksamhetssystem.

Metod

Vägledningen har tagits fram genom studier av upphandlingar av verksamhetssystem som har genomförts 2017-2019, totalt 35 stycken. Från dessa 35 upphandlingar har statistik hämtats och vissa slutsatser har dragits avseende strategiska vägval, såsom val av upphandlingsförfarande. Därtill har rättsläget gällande vissa avgörande frågor, exempelvis förhandlat förfarande utan föregående annonsering och frivillig förhandsinsyn, genomlysts. Utöver den mer teoretiska genomgången som nu beskrivits har intervjuer genomförts med kommunrepresentanter från fyra olika kommuner.[2] Utgångspunkten för intervjuerna var ett frågebatteri som kommunerna fick tillsänt innan intervjuerna i syfte att än en gång sätta sig in i den upphandling de genomfört. Gemensamt för samtliga kommuner som intervjuades var att de i närtid åtminstone hade annonserat en upphandling av verksamhetssystem. Kommunernas åsikter har samlats under rubrikerna ”Att tänka på” i de flesta avsnitten. Vägledningen är författad av Daniel Brynolf, Hannes Härfast, Klara Diskay och Li Langemark, affärsrådgivare på AffärsConcept.

[2] Intervju har genomförts med representanter från Danderyds kommun, Jönköpings kommun, Lidingö Stad och Kristianstads kommun.

Anskaffningsprocess

Att anskaffa ett nytt verksamhetssystem handlar inte enbart om upphandlingsprocessen eller upphandlingsprojektet. Planering, kartläggning och analys av det aktuella behovet och marknaden lägger grunden till själva upphandlingen. När upphandlingen är klar så är det viktigt med ett kvalitativt införande och leverans av verksamhetssystemet. Anskaffningsprocessen består av alla dessa delar. En tydlig anskaffningsprocess lägger en bra grund för att skapa goda affärer och en bra leverans.

Anskaffningsprocessen kan, något förenklat, delas in i tre steg enligt nedan.

Figur 1. Illustration av anskaffningsprocesser.

Diagram 1: Beskrivning av diagram

Källa: SKR

Förstudie
Förstudien kan bestå av olika affärsstrategiska analyser i form av exempelvis nulägesanalys, nyttoanalys, behovsanalys, marknadsundersökning, och att upprätta en upphandlingsstrategi.

Upphandlingsprocess
Upphandlingsprocessen är olika beroende på vilket förfarande som används, för mer information se avsnitt Upphandlingsförfarande.

Leverans
Leveransen kan bestå av exempelvis implementering, utbildning, betalning, uppföljning och avveckling.

Förberedelser

De flesta upphandlingar kräver goda förberedelser och för upphandling av komplexa digitala lösningar som verksamhetssystem är det extra viktigt för att kunna nå både uppsatta projektmål och uppsatta effektmål. Det innebär att det sällan är klokt att gå direkt in i upphandlingsprocessen. Istället bör kommunen inleda med en grundlig förstudie och gå igenom anskaffningsprocessens samtliga steg. Det bäddar för ett bättre slutresultat för samtliga intressenter.

Goda förberedelser och en väl utförd förstudie (ibland kallad affärsstrategisk analys) ger ett gediget och värdefullt underlag till den kommande upphandlingen och ökar möjligheterna att göra verksamhetsanpassade och kostnadseffektiva inköp av verksamhetssystem samt ökar möjligheten till en lyckad upphandling. Exempelvis ger en väl utförd förstudie möjligheten att identifiera de parametrar mot vilka upphandlingens resultat ska mätas, vilket ger möjlighet att i efterhand utvärdera om upphandlingen blev lyckad eller inte.

I fortsättningen av det här avsnittet beskrivs de förberedelser som har identifierats som möjliggörare till en kvalitativ anskaffningsprocess.

Befintliga kontrakt

En anskaffningsprocess påbörjas lämpligen med att gå igenom befintliga kontrakt och ramavtal (för en djupare genomgång av kontrakt och ramavtal se avsnitt om Avtalstyp och Avtalstid). Syftet med genomgången är att utreda förutsättningarna för en ny anskaffning. Ibland finns möjligheten att fortsätta använda det befintliga verksamhetssystemet genom att utnyttja förlängningar eller andra optioner i kontraktet. I vissa fall fortlöper kontrakt till dess att kommunen säger upp kontraktet varvid den aktuella uppsägningstiden blir en viktig parameter i anskaffningsprocessen. Det är också viktigt att klargöra vad som gäller vid ett eventuellt leverantörsbyte, exempelvis avseende befintlig leverantörs medverkan vid en eventuell överlämning. En viktig aspekt är också hur befintligt kontrakt kan användas för det fall den kommande anskaffningen blir försenad, exempelvis om inga anbud kommer in eller om tilldelningsbeslutet blir överprövat.

Förslagsvis påbörjar kommunen en diskussion med befintlig leverantör i ett tidigt skede i anskaffningsprocessen och förklarar att ett eventuellt leverantörsbyte kan komma att bli aktuellt. Om behov finns kan kommunen även klargöra att det inte beror på leverantörens leveranser enligt nuvarande kontrakt, utan att konkurrensutsättning måste ske enligt LOU. Även leverantörer av integrerade tilläggstjänster behöver känna till att en ny upphandling är på gång eftersom de kan behöva utveckla nya integrationer om kommunen implementerar ett nytt verksamhetssystem. Vidare är det viktigt att klargöra, helst genom hänvisning till kontrakt, vilka kostnader som utveckling av nya integrationer är förenade med.

Samarbete

En eller flera kommuner kan göra en så kallad samordnad upphandling, där flera kommuner deltar i samma upphandling och tecknar ett gemensamt, eller separata, ramavtal eller kontrakt med leverantören.

En fördel med att flera kommuner gemensamt upphandlar är att kommunerna kan stötta varandra och ta del av varandras kompentenser och resurser. En annan fördel är att inköpet, värdemässigt, blir större och därmed mer attraktivt att lämna anbud på, vilket kan vara viktigt vid upphandling av verksamhetssystem. Det framkommer i SKR:s förstudierapport[3] att vissa leverantörer ibland väljer att endast lämna anbud på mer strategiskt viktiga kunder.

[3] Slutrapport – förstudien beställarnätverk socialtjänsten.

En förutsättning för att en samordnad upphandling ska vara framgångsrik är att de kommuner som deltar kan komma överens om upphandlingens inriktning och innehåll. En god idé kan vara att kommunerna inför upphandlingen definierar roller och fördelar ansvar samt tar fram en gemensam projektplan och upphandlingsstrategi.

En samordnad upphandling kan ha negativa sidor. Inte minst gäller det om deltagande kommunerna är av varierande storlek. Storleksskillnaden kan innebära att kommunerna behöver anpassa sig till varandra, vilket kan resultera i att en viss kommuns behov träds förnär.

Utöver att samarbeta i upphandlingsskedet kan kommunerna skapa en gemensam förvaltningsorganisation. En gemensam förvaltningsorganisation ökar sannolikheten för en mer effektiv förvaltning och kommunerna kan därmed spara resurser. Vidare bidrar en gemensam införande- och förvaltningsorganisation till att de deltagande kommunerna får vad de har önskat, vilket gör sig särskilt gällande när särkrav har ställts eller tillkommande beställningar har gjorts av någon eller några deltagande kommuner. En gemensam förvaltningsorganisation kräver personella resurser från respektive kommun för att uppnå önskade effekter avseende införande, avtalsförvaltning med mera.

Förstudie

I förstudien kartläggs verksamhetens eller verksamheternas förutsättningar och behov samt hur identifierade behov kan tillgodoses av marknaden. Förstudien kan vara enkel eller mer omfattande, beroende på behovet, men bör innefatta nuläges-, nytto-, behovs- och marknadsanalys samt slutsatser. Utifrån slutsatserna kan sedan mål med upphandlingen formuleras och de nyttor som ska genereras genom upphandlingen kan identifieras för att användas i en nyttorealiseringsanalys. Att jobba med nyttorealisering handlar om att investeringar ska få avsedd effekt både för den egna verksamheten och för medborgarna. Nyttan uppkommer i användandet av verksamhetssystemet och därför är det viktigt att arbeta strukturerat på olika sätt för att säkerställa nyttan av ett förändrat arbetssätt eller ett nytt verksamhetssystem. Mer information om nyttorealisering finns på SKR:s hemsida

Syftet med förstudien är att:

  • Beskriva nuläge, behov och marknad gällande upphandlingsföremålets verksamhetssystem. Beskrivningen ska också innehålla de nyttor kommuner får genom att implementera verksamhetssystemet.
  • Ta fram beslutsunderlag till den kommande upphandlingen (se avsnitt Upphandlingsstrategi).
  • Ta fram underlag till kravställning och framtagande av upphandlingsdokument.

En positiv bieffekt av förstudiearbetet är att det ger bra förutsättningar att kommunicera förväntningar kring den kommande upphandlingen. Ibland finns det stora förväntningar hos verksamheten att en upphandling innebär ett nytt och bättre verksamhetssystem eller en ny leverantör som ska erbjuda en bättre lösning än den förra. De flesta verksamhetssystem har både fördelar och brister. Det är därför viktigt att informera och kommunicera vilka förväntningar verksamheterna kan ha på ett nytt kontrakt.

Ett generellt tips kopplat till förstudiens omfattning är att om kommunen har för avsikt att ingå kontrakt med lång kontraktstid så motiverar det i sig en längre och mer omfattande förstudie. Andra faktorer som motiverar en längre förstudie är exempelvis upphandlingens komplexitet, värde och hur verksamhetskritiskt verksamhetssystemet är.

Nuläges- och behovsanalys

I nulägesanalysen görs en kartläggning av arbetsprocesser och informationsflöden. I nulägesanalysen ingår också inventering av tekniska förutsättningar av IT-miljö och IT-infrastruktur. Dessutom inventeras verksamhetsförutsättningar, exempelvis policys och politiska beslut.

Nulägesanalysen ska innefatta en kartläggning av den nuvarande lösningens styrkor och svagheter. Även erfarenheter från kontraktet bör utvärderas. Med nulägesanalysen kan kommunen få med sig viktig information om förbättringspotential som kan komma till praktisk användning vid kravställandet i den nya upphandlingen av verksamhetssystem.

Syftet med behovsanalysen är att identifiera och noga definiera verksamhetens behov. Frågeställningen kan exempelvis vara ”vilken funktion har verksamheten behov av och varför?”. I behovsanalysen ska det klargöras vilken verkan och nytta den upphandlande myndigheten vill uppnå med upphandlingen. Behovsanalysen kan baseras på flera olika parametrar, exempelvis intervjuer och samråd med slutanvändare.

Genomförande av nuläges- och behovsanalys
Nuläges- och behovsanalysen kan med fördel genomföras parallellt för att spara tid. Exempel på genomförande:

  • Intervjuer med användare, systemadministratör, avtalsförvaltare och/eller annan personal med kännedom om nuläge och behov avseende verksamheternas arbetssätt, verksamhetssystemet och nuvarande kontrakt.
  • Workshops med interaktiva aktiviteter tillsammans med verksamheten.

Nedan beskrivs ett antal områden med frågeställningar som kan användas i kartläggningen av nuläge och behov. Frågorna går både att skala ner och vidareutveckla beroende på omfattningen av förstudien.

Frågeställningar vid en nuläges- och behovskartläggning

Arbetsprocesser, informationsflöde och användare

Att arbeta med processbeskrivningar skapar en nulägesbild över vilka processer och arbetssätt som berörs. Det blir därmed lättare att avgöra vilka övergripande funktioner och områden som det finns behov av i ett nytt verksamhetssystem.

Kartläggning av hur nuvarande arbetsprocesser och informationsflöden stöds i dagens verksamhetssystem.

Vilka arbetsprocesser och informationsflöden har kommunen behov av att verksamhetssystemet stödjer framöver?

Kartläggning av moduler/områden/övergripande funktioner i nuvarande verksamhetssystem.

Kartläggning av vilka områden/övergripande funktioner som behövs i framtida verksamhetssystem för att stödja kommunens processer. Exempel på områden som kan beskrivas övergripande är individ- och familjeomsorg, arbetsmarknad, flyktingverksamhet, äldreomsorg, planeringsverktyg, trygghetslarm, funktionshinderområdet. Kartläggningen av de exemplifierade områdena kan självfallet ske på en mer detaljerad nivå.

Målgruppsanalys. Vilka är användare av verksamhetssystemet idag och vilka är användarna framöver?

Tekniska förutsättningar

Detta avsnitt handlar om att belysa de tekniska förutsättningarna som finns i verksamheten. Nedanstående frågor kan behöva besvaras med hjälp av IT-avdelning eller motsvarande.

Kartläggning av de tekniska förutsättningar, dvs. verksamhetens IT-miljö och IT-policy samt användarnas tekniska förutsättningar. När, var och hur ska verksamhetssystemet användas?

Utredning om verksamhetssystem ska köpas som tjänst (där leverantören driftar och tar ett helhetsansvar för verksamhetssystemet) eller som köp av produkt (där kommunen driftar verksamhetssystemet).

Kartläggning av relevanta integrationer med andra IT-system.

Kartläggning av för- och nackdelar med att köpa en färdig lösning (ett färdigt verksamhetssystem) jämfört med att tillsammans med leverantör utveckla ett nytt eller delvis nytt verksamhetssystem anpassat till kommunens processer.

Styrkor och svagheter med nuvarande lösning och kontrakt

Frågorna hanterar det nuvarande verksamhetssystemets och nuvarande kontraktets styrkor och svagheter samt förbättringspotentialen i ett nytt verksamhetssystem och/eller nytt avtal. Det är bra att skilja på styrkor och svagheter när det gäller lösningen, avtalet och leverantören.

Vilka styrkor respektive svagheter har nuvarande verksamhetssystem?

Vad fungerar bra med dagens kontrakt och vad fungerar mindre bra? Exempel på frågor är om kravspecifikationen motsvarar verksamhetens behov/förväntningar? Är avtalsvillkoren på rätt nivå, t.ex. för viten?

Vad fungerar bra med dagens leverantör och vad fungerar mindre bra? Fungerar samarbetet och dialogen bra? Varför/varför inte? Kan detta åtgärdas med ett nytt kontrakt?


Källa: SKR

Marknadsanalys

Vid en marknadsanalys kartläggs vilka leverantörer, produkter och tjänster som finns på marknaden i syfte att kommunen ska kunna utforma krav som är väl avvägda mellan verksamhetens behov och marknadens förutsättningar. Det är viktigt att marknadsanalysen är förankrad i behovsanalysen och tvärtom. Det kan exempelvis framkomma nya behov i behovsanalysen som marknaden behöver få en möjlighet att ta ställning till och därför kan det vara klokt att arbeta parallellt med behovs- och marknadsanalyserna.

En väl genomförd marknadsanalys tar hänsyn till leverantörernas respektive styrkor och svagheter i syfte att kartlägga vilken kravnivå som marknaden accepterar. En positiv effekt av en väl genomförd marknadsanalys är god konkurrens i upphandlingen.

Det finns i huvudsak fyra leverantörer på svenska marknaden idag som levererar verksamhetssystem till hela socialtjänsten; Tieto Sweden AB, CGI Sverige AB, Pulsen AB och Cambio Healthcare Systems AB.

Information om ovanstående leverantörer och deras verksamhetssystem finns bland annat i den förstudierapport som SKR tagit fram.[4]

[4] Se Bilaga 1 och PwCs kartläggning av verksamhetssystem (kontakta PwC för mer information).

En marknadsanalys äger giltighet under en begränsad period. Därför är det mindre lyckat att förlita sig på en äldre marknadsanalys, exempelvis den som gjordes vid föregående anskaffning av verksamhetssystem.

Genomförande av marknadsanalys
En bra början på en marknadsanalys är att läsa in sig på de rapporter som tidigare har tagits fram avseende verksamhetssystem.[5]

[5] Se exempelvis Bilaga 1 och PwCs rapport.

I vissa fall kan det även vara tillräckligt att läsa det tidigare material som tagits fram för att få en överblick av marknaden. Om kommunens behov inte kan täckas av en standardlösning finns det dock stora fördelar med att genomföra en egen marknadsanalys och tidigt i processen föra en dialog med leverantörerna för att undersöka vad marknaden har för möjligheter att uppfylla verksamhetsspecifika behov.

Frågor som aktualiseras vid en marknadsanalys avseende verksamhetssystem är exempelvis:

  • Hur möter leverantörsmarknaden verksamhetens behov?
    • Vilka leverantörer finns på marknaden?
    • Vilka leverantörer har färdiga verksamhetssystem att erbjuda och vilka leverantörer har möjlighet att utveckla och/eller vidareutveckla verksamhetssystem?
    • Finns det utländska leverantörer som kan vara aktuella?
    • Hur särskiljer sig leverantörerna från varandra?
    • Vilka styrkor respektive svagheter har leverantörerna kopplat till verksamhetens behov?
    • Vad behöver de befintliga verksamhetssystemen på marknaden eventuellt förändra för att uppfylla verksamhetens behov?
    • Kan marknaden tillhandahålla ett verksamhetssystem som uppfyller verksamhetens behov?
  • Vad uppskattas kostnaden för behovet till?
  • Vilka risker/möjligheter med olika tillvägagångssätt/leverantörer/verksamhetssystem etc. kan identifieras?

En marknadsanalys kan genomföras på olika sätt, exempelvis genom:

  • en översiktlig inläsning av marknaden,
  • kontakt med branschorganisationer och leverantörer eller
  • att ta del av andra kommuners erfarenheter

Ofta finns det en poäng i att inkludera flera av de nyss uppräknade aktiviteterna i marknadsanalysen.

Det är ofta värdefullt att föra en dialog med leverantörer inför en upphandling. I LOU finns, i motsats till vad många tror, inget förbud mot att föra dialog med leverantörer inför en upphandling under förutsättning att ingen leverantör ges särskilda fördelar och att dialogen sker på ett transparent sätt och på lika villkor. Det innebär att ingen leverantör ska få en fördel framför någon annan eller särskild information som kan gynna leverantören vid anbudsgivning. Dialog med leverantörer kan ske både muntligt eller skriftligt. Det är viktigt att dokumentera dialogen för att kunna bevisa att ingen leverantör har gynnats om en tvist skulle uppstå.

RFI, Extern remiss och systemdemonstration

Ett sätt att föra dialog kring specifika frågor är att publicera en så kallad Request for information, RFI. Det är ett skriftligt dokument där kommunen kan ställa frågor som de önskar att leverantörer eller andra aktörer besvarar. En RFI kan publiceras via ett elektroniskt upphandlingssystem så att alla leverantörer som vill kan ta del av och besvara RFI:n.

Ett annat sätt att föra dialog och förankra verksamhetens krav är att genomföra en extern remiss. Vid en extern remiss publiceras eller skickas hela, eller delar av, upphandlingsdokumenten till leverantörerna innan anbuds- eller ansökningsinbjudan annonseras. Leverantörerna ges därmed möjlighet att inkomma med synpunkter och ändringsförslag avseende de delade upphandlingsdokumenten. För mer information om extern remiss se Upphandlingsmyndighetens hemsida

Vid upphandling av verksamhetssystem kan det vara värdefullt att bjuda in potentiella leverantörer och be leverantörerna visa sina system, en så kallad systemdemonstration. En fördel med systemdemonstration är att verksamheten kan få en överblick över verksamhetssystemen på marknaden. En nackdel är att verksamheten kan fatta tycke för ett visst verksamhetssystem vilket kan leda till besvikelser och/eller motsättningar om upphandlingen resulterar i ett annat verksamhetssystem. Med hänsyn till det föregående är det viktigt att kommunicera vilka förväntningar verksamheten kan ha på en systemdemonstration.

Övriga frågeställningar och organisation

Utöver nuläges- och behovsanalys samt marknadsundersökning är det bra att se över den interna organisationen för anskaffningsprocessen.

Ett lämpligt upplägg är att tillsätta en styrgrupp, projektgrupp och en referensgrupp.

Styrgrupp
Styrgruppens uppgift är att fastställa projektplan, stödja projektledaren och dess projektgrupp samt att styra och kontrollera att projektet på ett effektivt sätt arbetar mot de fastställda målen. Styrgruppen ansvarar för att fatta beslut och prioritera aktiviteter av övergripande karaktär och deras roll är också att kontinuerligt värdera projektgruppens idéer och förslag samt att stödja och stimulera arbetet. Styrgruppen ska vara sammansatt av personer som har mandat att besluta om strategiska frågor, exempelvis prioriteringar och riskhantering.

Projektgrupp
Projektgruppen består av en projektledare och projektmedlemmar. Projektledaren är den som leder och fördelar arbetet inom projektet. Projektgruppen består i övrigt av projektmedlemmar som arbetar operativt med projektet. Projektgruppen bör bestå av personer med kompetens inom IT och upphandling/inköp samt personer från verksamheten som kommer att använda sig av verksamhetssystemet. Det är viktigt att veta hur mycket tid som varje medlem av projektgruppen ska lägga på projektet.

Referensgrupp
En referensgrupp kan bidra med synpunkter eller sakkunskap utöver den som finns i projektgruppen. Referensgruppen kan ge feedback eller delta vid behovsanalyser, men bör endast användas vid utvalda tillfällen, exempelvis vid produktion av kravspecifikation eller utvärdering.

Det är viktigt att gruppernas sammansättning och antalet representanter i respektive grupp är väl genomtänkta. Alltför stora grupper riskerar att sakta ner arbetet och ökar risken för ineffektiva arbetsprocesser. Inte desto mindre finns risken med en för liten grupp att den saknar mandat, kompetens och förankring hos verksamhetens samtliga delar.

Nedan följer förslag avseende organisationens sammansättning i de olika stegen i anskaffningsprocessen.

1. Upphandlingsprojektets bemanning och organisation:

  • Styrgrupp: En kompetent och engagerad styrgrupp som tar sig tid att sätta sig in i upphandlingen underlättar upphandlingsprocessen och ökar sannolikheten för ett framgångsrikt resultat. Förslagsvis består styrgruppen av representanter från socialtjänsten, IT och inköpsorganisationen. Det är viktigt att styrgruppens deltagare har mandat att fatta beslut avseende sin verksamhet och avseende viktiga milstolpar i anskaffningsprocessen.
  • Projektgrupp: Förslaget är att projektgruppen består av medlemmar från socialtjänsten, IT och inköpsorganisationen redan från start.
  • Referensgrupp: Referensgruppen består ofta av representanter från olika delar av socialtjänsten. Referensgruppen kan användas både som kvalitetsgranskare av underlaget men också för deras sakkunskap om olika processer och behov inom verksamheten. Referensgruppens sammansättning kan anpassas och förändras under projektets gång.

2. Införandeprojektets bemanning och organisation (vid implementering av nytt avtal):

  • Styrgrupp: Ett förslag är att styrgruppen består av både representanter från kommunen och från verksamhetssystemleverantören. Kommunen bör ha majoriteten av representanter och även inneha ordföranderollen i styrgruppen. Tydliggör redan under upphandlingen vilken roll och vilka förutsättningar som gäller för leverantören i styrgruppen. Kommunen bör tillsätta styrgruppen med representanter från både socialtjänsten och från IT.
  • Projektgrupp: Om leverantören ska ta ansvar för införandeprojektet så bör leverantören även ansvara för projektgruppen och ta projektledarrollen. Ett förslag är att kommunen bistår med en intern projektledare/projektgrupp som arbetar tillsammans med leverantören gällande införandet och som ansvarar för att följa upp projektet.

3. Förvaltning av verksamhetssystemet

  • När införandeprojektet är avslutat är anskaffningsprojektet avslutat. Det är viktigt att planera för den kommande förvaltningsorganisationen redan under införandet. Bestäm om förvaltningsorganisationen behöver ändras eller kompletteras utifrån nya förutsättningar som uppdagats under upphandlingen och införandeprojektet.

Slutsatser i förstudien
Förstudien kan ge information om projekt- och effektmål, vilka nyttor som ska uppnås genom upphandlingen, samt vilka intressenter och risker som behöver hanteras i projektet. Det är viktigt att belysa nyttoperspektivet.

Den direkta kostnaden för själva verksamhetssystemet är sällan den stora delen av totalkostnaden som ett byte av verksamhetssystem innebär. Nyttan återfinns ofta i det nya arbetssätt som ett nytt verksamhetssystem möjliggör för verksamheten, t.ex. i form av effektivare eller mer kvalitativa leveranser. Inköpet av ett nytt verksamhetssystem ska stödja digitaliseringen av socialtjänsten, där medborgarnas och verksamheternas behov av nya digitala stöd står i centrum.

Det är viktigt att slutsatserna i förstudien är förankrade i den information som framkommer av behovs- och marknadsanalys. Exempelvis kan en slutsats vara att kravställningen behöver anpassas eller justeras om marknadsanalysen visar att verksamhetens behov inte kan tillgodoses av de lösningar som marknaden i nuläget tillhandahåller. Från slutsatsen i förstudien ska det framgå vilka nyttor som ska vara upphandlingens långsiktiga effektmål. Vidare är det viktigt att dokumentera resultatet, i form av exempelvis en rapport.

Upphandlingsstrategi

Inför upphandlingen kan projektorganisationen för upphandlingsprojektet ta fram en upphandlingsstrategi. Syftet med upphandlingsstrategin är bland annat att:

  • Fastställa och tydliggöra syfte och mål med upphandlingen.
  • Sätta upphandlingens ”design och arkitektur”, dvs. ta fram upphandlingens grundläggande struktur och indelning samt övergripande strategi för utvärdering.
  • Förankra upphandlingens innehåll, metodval och syfte hos beställare, styrgrupp och övriga intressenter.
  • Kunna få ett godkännande att påbörja upphandlingsprocessen.

Upphandlingsstrategin behöver inte vara omfattande utan kan begränsas till ett fåtal sidor.

Om det saknas en upphandlingsstrategi eller tydliga mål och syften med upphandlingen riskerar upphandlingsprojektet att bli mer omfattande och resultatet riskerar att i lägre utsträckning svara mot verksamhetens förutsättningar och förväntningar.

Upphandlingsstrategins innehåll
Exempel på disposition på en upphandlingsstrategi:

  1. Bakgrund till upphandlingen
  2. Syfte och mål med uppdraget
  3. Resultat av nuläges-, nytto-, behovs-, och marknadsanalys
  4. Kravinriktning
  5. Strategi och metodval
  6. Upphandlingens organisation
  7. Upphandlingsfaser och tidplan.

Bakgrund och uppdrag
I detta avsnitt i upphandlingsstrategin ges en kort beskrivning av bakgrunden till att en upphandling av verksamhetssystem behöver genomföras. Beskrivningen kan exempelvis avse kommunens behov av ett väl fungerande verksamhetssystem och/eller information om befintligt avtal, såsom avtalstider.

Syfte och mål
I detta avsnitt i upphandlingsstrategin beskrivs upphandlingsprojektets syfte och mål. Mål kan med fördel beskrivas både som projektmål och effektmål.

  • Projektmål.
    Upphandlingsprojektet kan kokas ner till ett antal leverabler, dvs. delmängder eller delar av projektet som ska produceras i projektet, dvs. vilka slutresultat projektet ska uppvisa. Exempelvis:
     
    • Kostnad för upphandlingsprojekt.
    • Tidplan för färdigställande av upphandlingsprojekt.
    • Vilken slags upphandling som ska genomföras.
    • För vilka verksamheter som projektet ska leverera avtal till, osv.

  • Effektmål.
    Upphandlingsprojektets långsiktiga mål kan uttryckas i effektmål. Det är mål som projektet inte kommer att kunna leverera inom projekttiden, utan avser mer långsiktiga effekter som ska uppnås och som är beroende av den verksamhet som ska förvalta avtalet. Det är oftast verksamheterna själva som behöver ta ansvar för projektets effekthemtagning på sikt. Det är därför det är viktigt att i början av projektet, tillsammans med verksamheten, identifiera vilka nyttor som projektet ska bidra till att stödja verksamheten att nå i och med upphandling av ett nytt verksamhetssystem. Effektmålen ska kunna mätas en tid efter projektets slut, därför är det även viktigt att göra en nollmätning, eller en nulägesanalys. Effektmål kan exempelvis uttryckas i termer av:
     
    • Effektivitet.
    • Kostnadsbesparing.
    • Ökad säkerhet.
    • Ökad tillgänglighet.

Resultat av nuläges-, behovs- och marknadsanalys
Det här avsnittet i upphandlingsstrategin kan antingen sammanfatta nuläges-, behovs- och marknadsanalysen eller hänvisa till en förstudierapport eller motsvarande.

Omfattning och kravinriktning
I detta avsnitt i upphandlingsstrategin beskrivs upphandlingens omfattning och övergripande kravinriktning.

Här bör definieras vad som ingår i upphandlingen och upphandlingens delområden beskrivas. Delområdena kan exempelvis vara individ- och familjeomsorg, arbetsmarknad, flyktingverksamhet, äldreomsorg, planeringsverktyg, trygghetslarm, funktionshinderområdet och/eller digitala nycklar.

Beskrivning av övergripande kravinriktning kan innehålla frågor såsom:

  1. Vilken leveransmodell ska användas? Ska verksamhetssystemet köpas som tjänst (inklusive drift, förvaltning och support från leverantör) eller som programvara där kommunen står för drift medan leverantören står för support?
  2. Ska verksamhetssystemet köpas som ett färdigt standardsystem eller utvecklas av kommunen och leverantören tillsammans?
  3. Ska kraven vara funktionella, processbaserade eller tekniska?
  4. Hur ska kravstrukturen se ut?

Strategi och metodval

I detta avsnitt i upphandlingsstrategin beskrivs olika strategier och metodval.

Upphandlingsförfarande
I detta avsnitt anges vilket upphandlingsförfarande som kommer att användas i upphandlingen av verksamhetssystemet.

För att kunna ta ett beslut om vilket förfarande som är bäst lämpat utifrån förutsättningarna för upphandlingen är det viktigt att överväga fördelar och nackdelar med de olika förfarandena.

Val av förfarande
I nuläget är öppet förfarande och förhandlat förfarande de vanligaste upphandlingsförfarandena vid upphandling av verksamhetssystem.[6] Det är dock viktigt att kommunen inför upphandlingen funderar över vilket förfarande som är lämpligast att använda utifrån kommunens förutsättningar. Nedan beskrivs förutsättningarna för att tillämpa öppet förfarande, förhandlat förfarande (med och utan föregående annonsering), konkurrenspräglad dialog, samt för- och nackdelar med respektive upphandlingsförfarande.

[6] Vid undersökning av 35 upphandlingar som genomfördes i Sverige under 2018-2019 tillämpades öppet förfarande vid 16 upphandlingar, förhandlat förfarande med föregående annonsering vid 15 och direktupphandling/förhandlat förfarande utan föregående annonsering vid 4 tillfällen.

Öppet förfarande
Öppet förfarande är ett enstegsförfarande där alla intresserade leverantörer får lämna anbud i enlighet med upphandlingsdokumenten. Förhandling får inte ske.

Förfarandet är lämpligt att använda om kommunen har begränsade resurser för upphandlingens genomförande alternativt om kommunens behov täcks av ett standardsystem som inte kräver större anpassningar till verksamheten.

Det är även viktigt att reflektera över anbudstiden. Det kan, på grund av komplexiteten vid upphandling av verksamhetssystem, vara lämpligt med en längre anbudstid än den lagstadgade tidsfristen.

Figur 2. Illustration av öppet förfarande.

Diagram 1: Illustration av öppet förfarande

Källa: SKR

Fördelar:

  • Kan tillämpas på alla upphandlingar.
  • Kan, åtminstone i teorin, gå relativt fort.

Nackdelar:

  • Förhandling får inte ske vilket innebär att risken för felaktiga bedömningar och missuppfattningar ökar. Det ställer även större krav på kravställningen och den upphandlande myndighetens marknadsanalys.
  • Kravställningsprocessen kan vara omfattande och tidskrävande.

För mer information om öppet förfarande se Upphandlingsmyndighetens vägledning

Förhandlat förfarande
Förhandlat förfarande är ett tvåstegsförfarande där den upphandlande myndigheten först bjuder in intresserade leverantörer att lämna en anbudsansökan (steg 1). Den upphandlande myndigheten gör sedan en kvalificering av anbudssökande och har även möjlighet att selektera vilka som ska bjudas in att lämna anbud. Selektering innebär att antalet leverantörer som får möjlighet att lämna anbud begränsas till ett förbestämt antal utifrån fördefinierade parametrar som är hänförliga till leverantörens tekniska förmåga och yrkeskunnande. Därefter bjuder den upphandlande myndigheten in kvalificerade leverantörer till förhandling alternativt att lämna anbud (steg 2).

Förfarandet är lämpligt att använda om kommunens behov inte täcks av ett standardsystem. Att upphandla ett verksamhetssystem är komplext och verksamhetssystemet behöver ofta anpassas, varför kommunen med fördel kan använda ett förhandlat förfarande vid upphandling av verksamhetssystem.

Förhandlingen kan avse allt förutom minimikrav och tilldelningskriterier, dvs. det är tillåtet att förhandla om exempelvis införande, samverkan och utveckling, specifika funktionella krav, avtalstid och/eller SLA.[7] Det är därför viktigt att tydligt ange vad som är minimikrav och vad den upphandlande myndigheten önskar förhandla om. Förhandling kan även ske i succesiva steg.

[7] Service Level Agreement (SLA) är servicenivåavtal som anger vilken kvalitetsnivå en leverans ska hålla. Kvalitetsnivå kan avses tillgänglighet, tidsaspekter för åtgärder av fel etc.

Vid användning av förhandlat förfarande är det viktigt att reflektera över anbudstiden. Det kan vara lämpligt med en längre anbudstid än det lagstadgade kravet eftersom anbudsgivarna kan behöva längre tid för att lämna sina bästa anbud.

Enligt 6 kap. 5 § LOU får ett förhandlat förfarande med föregående annonsering användas om:

  1. den upphandlande myndighetens behov inte kan tillgodoses utan anpassning av lättillgängliga lösningar,
  2. upphandlingen inbegriper formgivning eller innovativa lösningar,
  3. kontraktet inte kan tilldelas utan föregående förhandlingar på grund av särskilda omständigheter som avser arten, komplexiteten eller den rättsliga och ekonomiska utformningen av det som ska anskaffas eller på grund av riskerna i anslutning till dessa omständigheter, eller
  4. den upphandlande myndigheten inte med tillräcklig precision kan utarbeta tekniska specifikationer med hänvisning till en standard, europeisk teknisk bedömning, gemensam teknisk specifikation eller teknisk referens.

Steg 1 - Ansökningsfasen

Figur 3. Illustration av ansökningsfasen.

Diagram 1: Illustration av ansökningsfasen

Källa: SKR

I det första steget - Ansökningsfasen - bjuds intresserade leverantörer in att lämna en ansökan om att få delta i upphandlingen. I anbudsansökan ska de kvalifikationer som krävs för att få uppdraget redovisas. De anges i form av kvalificeringskrav som tar sikte på leverantörens förmåga att utföra uppdraget utifrån historisk kapacitet. Vanligen i form av krav avseende ekonomisk och finansiell stabilitet, viss teknisk förmåga och/eller yrkeskunnande.

Intresserade leverantörer har under annonseringstiden möjlighet att ställa frågor och be om förtydliganden gällande ansökningsinbjudan. Efter att ansökningstiden har löpt ut och öppning av anbudsansökningar har skett, genomförs en prövning utifrån de uppställda kvalificeringskraven och beslut tas om vilka anbudssökande som ska bjudas in till anbudsgivning.

Steg 2 - Anbudsfasen

Figur 4. Illustration av anbudsfasen.

Diagram 1: Illustration av ansökningsfasen

Källa: SKR

När kommunen beslutat vilka anbudssökande som klarat prövningen av kraven på leverantören och därför ska bjudas in till anbudsgivning skickas upphandlingsdokumenten ut till inbjudna leverantörer. Inbjudna leverantörer har under anbudstiden möjlighet att ställa frågor och be om förtydliganden gällande upphandlingsdokumenten. Om kommunen har haft en god dialog innan upphandlingen och genomfört exempelvis extern remiss minskar dock risken för tidskrävande frågeställningar.

Efter att anbud inkommit och anbudsöppning har skett kan den upphandlande myndigheten förhandla om anbuden och kraven på tjänsten.

Efter avslutad förhandling erbjuds anbudsgivarna att inkomma med slutliga anbud utifrån de förutsättningar som har fastställts i förhandlingarna. Förhandling får inte avse de slutliga anbuden.

När slutliga anbud har inkommit och anbudsöppning har skett sker prövning av krav på tjänsten och utvärdering av anbuden. Därefter tilldelar kommunen kontrakt till den leverantör som lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet.

Fördelar

  • Förhandling ger möjlighet att kontrollera och anpassa kraven under upphandlingens gång.

Nackdelar

  • Tar oftast mer tid och resurser i anspråk än ett öppet förfarande.

Förhandlat förfarande utan föregående annonsering
Förhandlat förfarande utan föregående annonsering är ett undantagsförfarande som är att likställa med direktupphandling. Förhandlat förfarande utan föregående annonsering kan vara tillämpligt när den upphandlande myndigheten har genomfört ett öppet eller selektivt förfarande[8] men inte fått in några lämpliga anbudsansökningar eller anbud. En förutsättning är även att inga väsentliga förändringar görs i upphandlingsdokumenten.

[8] Selektivt förfarande är ett annonserat tvåstegsförfarande utan förhandling. Förfarandet delas in i två steg i syfte att begränsa antalet anbudsgivare. För mer information se Upphandlingsmyndighetens hemsida www.upphandlingsmyndigheten.se

Förhandlat förfarande utan föregående annonsering kan även tillämpas när tjänsten som ska köpas in endast kan utföras av en leverantör (på grund av konstnärlig prestation, ensamrätt eller tekniska skäl) eller om det på grund av synnerlig brådska, som beror på omständigheter utanför myndighetens kontroll och som inte kunnat förutses, är omöjligt att annonsera upphandlingen på vanligt sätt och anskaffning är absolut nödvändig.

Förhandlat förfarande utan föregående annonsering är ett undantag från annonsering och ska tolkas och tillämpas restriktivt. Om en leverantör överprövar ett förhandlat förfarande utan föregående annonsering och menar att det rör sig om en otillåten direktupphandling, är det kommunen som har bevisbördan för att förutsättningarna för att tillämpa undantaget är uppfyllda. Om förfarandet används utan tillräckliga skäl är risken hög att upphandlingen bedöms som en otillåten direktupphandling.

För mer information om förhandlat förfarande se Upphandlingsmyndighetens vägledning

Frivillig förhandsinsyn
Frivillig förhandsinsyn är inte ett upphandlingsförfarande. Det är en metod som kan användas i kombination med förhandlat förfarande utan föregående annonsering, förutsatt att upphandlingens värde överstiger direktupphandlingsgränsen och tröskelvärdet. Att tillämpa frivillig förhandsinsyn innebär att den upphandlande myndigheten annonserar sin avsikt att tilldela kontrakt till en viss leverantör. Effekten av den frivilliga förhandsinsynen är att överprövningstiden avseende både upphandlingen och avtalets giltighet kan sänkas till som minst 10 dagar.

Undantagen som medför att direktupphandlingar överstigande direktupphandlingsgränsen kan tillåtas är mycket snäva och kräver särskilda förutsättningar, exempelvis fara för liv eller att det är ensamrätt på den lösning som myndigheten måste ha för att tillgodose sitt behov (se ovan). Tillämpning av dessa undantag bör således ske restriktivt och endast om kommunen kan bevisa att förutsättningar för att tillämpa förfarandet är uppfyllda.

Att använda sig av frivillig förhandsinsyn för att minska risken för överprövning av en otillåten förlängning av ett befintligt avtal (en otillåten direktupphandling) kan minska tiden för en ogiltighetsförklaring. Det är dock sannolikt att en eventuellt klagande leverantör skulle vinna en domstolsprocess såvida myndigheten inte kan visa att förutsättningarna för att använda undantaget varit uppfyllda.

De få rättsfall som finns på tillåtna direktupphandlingar,[9] med hänvisning till att det endast finns en möjlig leverantör som kan supporta redan upphandlade licenser, är inte att betrakta som prejudicerande och därför ska de förutsättningar som ges för domstolens bedömning i de enskilda fallen inte tillämpas för en generell bedömning avseende tillåtet användande av frivillig förhandsinsyn.

[9] Se exempelvis Förvaltningsrätten i Växjö, dom 2019-02-06, mål 4631-18, 4817-18, 4819-18, 4821-18.

Med hänsyn till ovanstående bör en kommun som överväger att anskaffa ett verksamhetssystem genom ett förhandlat förfarande utan föregående annonsering, med eller utan frivillig förhandsinsyn, genomföra en grundlig juridisk utredning innan anskaffning.

Konkurrenspräglad dialog

Konkurrenspräglad dialog är ett upphandlingsförfarande där kommunen för en dialog med utvalda leverantörer i syfte att definiera hur kommunens behov på bästa sätt kan tillgodoses. Urvalet av leverantörer som ska få delta i dialogen sker genom att kommunen annonserar sina behov genom ett tvåstegsförfarande, där leverantörer först får ansöka om att vara med i dialogen. I dialogen tillsammans med de utvalda leverantörerna identifieras bästa möjliga tillvägagångssätt för att tillgodose kommunens behov. För att det ska finnas ramar för dialogen ska åtminstone kommunens behov, tilldelningskriterier (på ett övergripande plan) och dess innebörd samt en preliminär tidplan framgå av upphandlingsdokumenten.

Dialogen kan genomföras i successiva steg där kommunen efter varje steg väljer ut de lösningar som myndigheten vill fortsätta diskutera. Dialogen ska fortsätta till dess att en eller flera lösningar som tillgodoser kommunens behov har identifierats. Sedan ska de deltagande anbudssökandena, utifrån den/de identifierade lösning/-arna, erbjudas att lämna slutliga anbud i upphandlingen. I korthet och förenklat innebär konkurrenspräglad dialog att kommunen skriver förfrågningsunderlaget tillsammans med leverantörerna. Efter att kommunen har fastställt ett slutligt förfrågningsunderlag får de utvalda dialogleverantörerna lämna anbud.

När anbuden inkommer finns möjlighet för kommunen att uppmana deltagande anbudsgivare att klarlägga, precisera och optimera sina anbud. Förändringarna får dock inte vara väsentliga, ur ett LOU-perspektiv, diskriminerande eller riskera att snedvrida konkurrensen.

Konkurrenspräglad dialog får användas under samma förutsättningar som ett förhandlat förfarande med föregående annonsering.

Slutligen finns dessutom en viss möjlighet till förhandling med vinnande leverantör. Förhandlingsmöjligheterna i detta skede är dock begränsade och får endast syfta till att bekräfta villkor.

Utvärdering av anbud får endast ske utifrån utvärderingsgrunden bästa förhållande mellan pris och kvalitet. Således kan kostnad eller pris inte ensamt användas som utvärderingsgrund.

Även om förfarandet inte har tillämpats speciellt ofta de senaste åren finns det fördelar med att utnyttja de möjligheter som förfarandet erbjuder vid upphandling av verksamhetssystem.

Konkurrenspräglad dialog är lämpligt att använda när den upphandlande myndigheten i stora drag vet vilket slutresultat som ska uppnås, men inte i förväg kan fastställa hur resultatet ska uppnås på bästa sätt och därmed inte kan upprätta en teknisk specifikation av föremålet för kontraktet. Även i fall där kommunen vill att marknaden ska utveckla sina metoder eller lösningar för att finna nya eller alternativa sätt att uppnå det önskade slutresultatet kan konkurrenspräglad dialog vara lämpligt.

Det är viktigt att ha rätt resurser och god framförhållning eftersom det kan ta lång tid. Beroende på hur förfarandet tillämpas behöver arbetet dock inte vara betydligt mer omfattande än vid ett förhandlat förfarande. Det går att anpassa stegen utifrån det behov som finns och på så vis styra omfattningen.

Figur 5. Illustration av konkurrenspräglad dialog.

Diagram 1: Illustration av ansökningsfasen

Källa: SKR

Fördelar

  • Stora möjligheter till förhandling och dialog med leverantörerna.
  • Möjlighet till utveckling av behov och marknad tillsammans med leverantörerna.

Nackdelar

  • Resurskrävande, både avseende arbetstid och kompetens, hos såväl kommun som leverantörer.
  • Tar lång tid. Används främst vid särskilt komplicerade upphandlingar.

För mer information om konkurrenspräglad dialog se Upphandlingsmyndighetens vägledning

Utvärderingsmodell

Under detta avsnitt beskrivs utvärderingsmodeller/-metoder. Den vanligaste utvärderingsgrunden vid upphandling av verksamhetssystem är ”bästa förhållande mellan pris och kvalitet” vilket betyder att den upphandlande myndigheten beaktar både pris och kvalitativa parametrar vid utvärderingen.

Utvärdering

Vid utvärdering utifrån bästa förhållande mellan pris och kvalitet viktas pris och kvalitet inbördes. Viktningen kan och bör variera utifrån vilken vikt som den upphandlande myndigheten lägger på kvalitet.

Vid utvärderingen tas ett så kallat ”utvärderingspris” fram från respektive anbudsgivare, vilket används för att utse det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Med utvärderingspris avses här anbudsgivarens offererade priser med justering för de kvalitetsparametrar som viktas i upphandlingen (under förutsättning att anbudsgivaren uppfyller dessa).

Val av kvalitetsparametrar kan variera beroende på typ av verksamhet eller verksamhetssystem, men vanliga metoder för att utvärdera kvalitet är att definiera olika mervärden (bör-krav) eller att bedöma verksamhetssystemets användarvänlighet. Utvärdering av användarvänlighet kan exempelvis innebära att kommunen utvärderar hur väl verksamhetssystemet följer kommunens processer eller huruvida vissa särskilda funktionaliteter (som förbättrar/förenklar användarupplevelsen) förekommer i systemet.

Kommunen kan också utvärdera en projektplan över hur leverantören kommer att genomföra och leverera de delar som vid anbudstillfället inte är utvecklade.

Användarvänlighet kan i sin tur utvärderas på olika sätt, exempelvis genom presentation och demonstration av anbudsgivarens verksamhetssystem eller genom användartest baserade på verksamhetsanpassade scenarion. Det är dock viktigt att noga fundera över hur en presentation/demonstration eller ett användartest ska utformas för att på ett effektivt sätt visa på just god användarvänlighet och samtidigt ge samma förutsättningar för alla anbudsgivare. En risk med demonstrationer och användartester är att befintlig leverantör har en fördel då användarna redan har god kännedom om detta system. En sådan fördel kan ses som otillbörlig om kommunen beaktar fördelar med systemet trots att dessa inte presenterats av anbudsgivaren vid en demonstration eller om kommunen, vid användartest, premierar funktioner som inte ingått i det förutbestämda testförfarandet. Ett visst mått av subjektivitet är oundviklig, men en utvärderingsgrupp måste alltid förhålla sig till de kriterier som angivits i upphandlingsdokumenten.

En övrig risk är att visningar och/eller användartester som är väldigt omfattande och tidskrävande kan avskräcka potentiella leverantörer från att lämna anbud.

Oavsett hur utvärderingsmodellen modelleras är det viktigt att det tydligt framgår hur anbuden kommer att utvärderas. En otydligt modellerad utvärderingsmodell ökar risken för att kommunen inte tilldelar kontrakt till leverantören som lämnat det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. Därutöver ökar överprövningsrisken vid otydliga utvärderingsmodeller, särskilt om kvalitetskriterier är vagt formulerade.

Avtalstyp

I LOU regleras två avtalstyper; ramavtal och kontrakt. Ramavtal är avtal mellan upphandlande myndighet/-er och leverantör/-er i syfte att fastställa villkoren i kontrakt som senare ska tilldelas under en given tidsperiod.

Kontrakt är ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor som ingås mellan upphandlande myndighet/-er och leverantör/-er och avser leverans av varor, tillhandahållande av tjänster eller utförande av byggentreprenader.

En viktig aspekt att beakta i sammanhanget är att det är tillämpningen av avtalet, inte kommunens egen benämning, som styr vilken avtalstyp som gäller. Med det menas att ett kontrakt som används som ett ramavtal, exempelvis genom att villkor fastställs allt eftersom eller genom att anskaffningar som inte reglerades i det ursprungliga kontraktet sker med stöd av kontraktet, kan vid en juridisk prövning anses utgöra ett ramavtal. Effekten för kommunen är att anskaffningar som sker utanför kontraktet riskerar att betraktas som otillåtna direktupphandlingar. Den pragmatiska inställningen till den här aspekten är att försöka att på förhand reglera vilka tillkommande beställningar som kan ske med stöd av kontraktet. Sådana regleringar är möjliga att göra i optionsform. Optioner bör dock inte utgöra merparten av kontraktsvärdet och måste utformas i enlighet med reglerna i 17 kap. LOU.

Avtalstid

Avtalstiden för ramavtal är som huvudregel fyra år. Endast om det finns särskilda skäl får ett ramavtal löpa under längre tid. Särskilda skäl har i rättspraxis ansetts vara exempelvis att det krävs ekonomiska investeringar från leverantören för att utföra kontrakt som tilldelas inom ramavtalet och att dessa inte kan återfås inom fyra år. För kontrakt finns det ingen föreskriven längsta avtalstid men att ingå kontrakt på obestämd tid är främmande för regelverket. Kontraktstidens lämplig- och tillåtlighet avgörs ytterst genom en proportionalitetsbedömning i förhållande till upphandlingsföremålet. I anslutning till vad som sagts om förhållande mellan kontrakt och ramavtal kan följande sägas om avtalstid. Väljs avtalstypen kontrakt och en lång avtalstid, exempelvis 20 år, ökar risken för att kontraktet över tid övergår till ett ramavtal. Risken ökar över tid att tillkommande beställningar sker med stöd av kontraktet och att dessa beställningar inte är reglerade i det ursprungliga kontraktet. Därmed ökar risken för att kontraktet över tid övergår till att betraktas som ett ramavtal, med konsekvensen att anskaffningarna riskerar att betraktas som otillåtna direktupphandlingar.

En fördel med längre avtalstid är att både kommunen och leverantören kan lägga ned resurser i förarbetet och upphandlingen eftersom dessa kostnader kan hämtas hem senare. En nackdel med längre avtalstid är att kommunen låser sig till en viss lösning och en viss leverantör under lång tid vilket kan innebära att kommunen inte kan ta del av förändringar och innovationer på marknaden. I värsta fall kan det innebära att myndigheten tvingas fortsätta betala onödigt dyra avgifter för föråldrad teknik.

Kortare avtalstid innebär flexibilitet och medför också att kommunen eventuellt kan använda upphandla ramavtal. En nackdel med kortare avtalstid är att både leverantören och kommunen har sämre förutsättningar att hämta hem kostnader kopplade till förarbetet och upphandlingen, vilket för kommunen kan innebära dyrare priser än om avtalstiden skulle varit längre. Det finns inget optimalt sätt att konstruera avtalstiden men generellt kan sägas att avtalstiden bör delas upp i flera avtalsperioder som kan tillämpas i form av optioner. Är avtalstiden uppdelad har kommunen möjlighet att använda en kommande option som hävstång mot leverantören i de fall leverantören inte lever upp till kommunens krav.

Upphandlingens organisation

I detta avsnitt i upphandlingsstrategin beskrivs upphandlingsorganisationen.

Upphandlingens tidplan

Upphandlingens faser skiljer sig åt beroende på val av förfarande. Nedan framgår en grov tidplan för öppet respektive förhandlat förfarande och förslag på fördelning av tid för de olika faserna när det gäller upphandling av verksamhetssystem. De föreslagna tiderna är alltid detsamma som de lagstadgade tidsfrister eller längre. Tiderna nedan påverkas av upphandlingsorganisationens storlek, sammansättning och resurser samt eventuellt även andra yttre parametrar.

Tidplan öppet förfarande

Aktivitet

Uppskattad tid

Förstudie

3-12 månader beroende på omfattning

Framtagande av underlag

3-8 månader

Annonsering och anbudstid (inkl. frågor och svar)

40 – 60 dagar (mer tid rekommenderas om annonsering sker under storhelger, semestertider etc.)

Anbudsöppning, prövning och utvärdering av anbud

10-70 dagar (beroende på antal anbud, ev. referenstagning, förtydliganden och kompletteringar)

Individuell rapport och beslut

Varierar beroende på när beslut kan tas och vem som ska ta beslut. Om nämndbeslut krävs kan tilldelningsbeslut dra ut på tiden.

Tilldelningsmeddelande och avtalsspärr

10 dagar

Ev. överprövning

3-6 månader

Efterannons

Glöm inte bort att efterannonsera senast 30 dagar efter att tilldelningsmeddelandet skickades ut.


Källa: SKR

Tidplan förhandlat förfarande med föregående annonsering

Aktivitet

Uppskattad tid

Förstudie

3-12 månader beroende på omfattning

Framtagande av ansökningsinbjudan

1-3 månader

Annonsering och ansökningstid (inkl. frågor och svar)

32 dagar

Ansökningsöppning, prövning av inkomna anbudsansökningar

5-30 dagar (beroende på ev. referenstagning, förtydliganden och kompletteringar)

Framtagande av underlag

3-8 månader

Annonsering

40 – 60 dagar (mer tid rekommenderas om annonsering sker under storhelger, semestertider etc.)

Prövning och utvärdering av anbud, ev. förhandling och framtagande av slutligt upphandlingsdokument (UHD).

2-5 månader

Tilldelningsmeddelande och avtalsspärr

10 dagar

Ev. överprövning

3-6 månader

Ev. efterannons

Glöm inte bort att efterannonsera senast 30 dagar efter att tilldelningsmeddelandet skickades ut.

 

Källa: SKR

Genomförande av upphandling

Figur 6. Illustration av genomförande av upphandling.

Diagram 1: Illustration av genomförande av upphandling

Källa: SKR

Processen för genomförande av upphandling beror på vilket upphandlingsförfarande kommunen väljer.

Generell information om upphandlingsprocessens olika steg finns på Upphandlingsmyndighetens hemsida

Att tänka på:

En god relation med anbudsgivare och leverantörer ger bättre förutsättning för att genomföra en bra affär och för ett gott samarbete i leveransen av verksamhetssystemet. Relationsbyggandet påbörjas ofta redan i förstudien och fortsätter under upphandlingsprocessen.

Tips för att öka förutsättningarna för en bra relation:

  • Annonsera ett väl genomarbetat upphandlingsunderlag som är tydligt och som ger anbudsgivarna rätt förutsättningar.
  • Ta hänsyn till att det tar tid för anbudsgivaren att lämna anbud.
    • Ge anbudsgivaren rimlig tid för att inkomma med anbud.
      • Anpassa anbudstiden till upphandlingens komplexitet.
      • Lägg in extra tid vid långhelger och ange, i förekommande fall, om upphandlingens kontaktpersoner inte är tillgängliga under vissa perioder, exempelvis vid föräldra- eller sommarledighet.
  • Svara omgående på frågor.
  • Svar på en viss fråga kan vara avgörande för om anbudsgivaren kan lämna anbud eller inte. Det kan påverka anbudsgivarens beslut att börja producera ett anbud och det är därför av stor vikt att svaret inte dröjer.
  • Ibland är det svårt att svara på en viss fråga direkt. Meddela gärna anbudsgivaren om svar kommer att dröja och förläng vid behov anbudstiden.

Att utforma upphandlingsdokumenten

Exempel på dokumentstruktur

Det går att utforma strukturen på upphandlingsdokument på flera olika sätt. Nedan beskrivs exempel på dokumentstruktur för upphandling av verksamhetssystem. Vid val av dokumentstruktur bör hänsyn tas till två aspekter:

  1. Upphandlingsunderlaget ska vara lätt för anbudsgivare och beställare att förstå och följa, och
  2. upphandlingsunderlaget ska ge bra förutsättningar för ett tydligt kontrakt. Låt de personer som ska förvalta och arbeta med kontraktet vara med i framtagande av upphandlingsstruktur.

Förslag på dokumentstruktur utgår ifrån öppet förfarande. Väljer ni förhandlat förfarande så kan tipsen för respektive dokument ändå användas.

  • Huvuddokumentet i detta exempel innehåller
    • Information om upphandlingsföremålet
    • Administrativa föreskrifter
    • Krav på leverantören
    • Prövning och utvärdering
  • Bilaga 1. Kravspecifikationen inklusive eventuella underbilagor.
    • Kravspecifikationen innefattar vad som i andra upphandlingar kan kallas krav på tjänsten eller dylikt.
  • Bilaga 2. Kontrakt inklusive eventuella underbilagor
  • Bilaga 3. Prisformulär
  • Eventuella övriga svarsformulär
  • Eventuella informativa bilagor

Nedan finns information och tips gällande huvuddokumentet, kravspecifikationen och kontraktet. Beskrivningen innehåller framför allt information gällande de delar som är speciella för upphandling av verksamhetssystem.

Villkor, krav på leverantören, prövning och utvärdering

Information om upphandlingen

Information om upphandlingen kallas ibland Allmän orientering eller Anbudsinbjudan. Följande kan ingå:

  1. Information om upphandlande myndighet
  2. Övergripande beskrivning av upphandlingen
    Eftersom upphandling av verksamhetssystem åt socialtjänsten är en komplex upphandling är det extra viktigt att denna del är tydlig och ger potentiella anbudsgivare tillräcklig information om upphandlingen för att de ska kunna bedöma huruvida upphandlingen är intressant för dem. Denna del ger anbudsgivaren information om upphandlingsobjektet och bakgrund och syfte med upphandlingen. I den här delen bör det beskrivas vilka områden/moduler som ska ingå i verksamhetssystemet samt vilka övriga tjänster som ingår i upphandlingen. Ange också leveransmodell, dvs. om verksamhetssystemet ska köpas som produkt och driftas lokalt av kommunen själv eller om verksamhetssystemet ska köpas som tjänst, där leverantören har ett helhetsansvar inklusive drift, förvaltning och support av verksamhetssystemet. Andra aspekter som kan tas upp här är bakgrund till upphandlingen, eventuella samarbeten mellan olika kommuner och tidplan. Kommunen bör också ange antalet användare som kommer att använda systemet (totalt och samtidigt) samt hur stor kommunen är. Om kommunen har några särskilda mål eller jobbar enligt en värdegrund är det bra att informera om detta under det här avsnittet eller i en särskild bilaga.
  3. Tidplan för upphandlingen (t.ex. sista dag för frågor och sista dag för att lämna anbud)
    Värt att notera är att det ofta tar tid för anbudsgivarna att ta fram anbud varför det föreslås ha längre svarstid för anbudsinlämning än vad lagen kräver. Hur lång svarstiden bör vara beror på hur komplex upphandlingsobjektet är, hur mycket arbete leverantören behöver lägga på att skriva anbudet osv.
  4. Volymuppskattning och upphandlingens värde och eventuella optioner
  5. Avtalstyp
  6. Leveranstider
  7. Kontaktuppgifter

Mer information om administrativa föreskrifter finns bland annat på Upphandlingsmyndighetens hemsida

Administrativa föreskrifter

Administrativa föreskrifter informerar anbudsgivarna vilka formella krav som gäller för att lämna anbud. Följande delar kan ingå:

  1. Dokumentförteckning över vilka dokument som ingår i upphandlingsdokumenten
  2. Val av upphandlingsförfarande
  3. Förhandling
  4. Ett eller flera anbudsområden
  5. Hur den upphandlande myndigheten tar hand om frågor och svar
  6. Inlämning av anbud
  7. Tilldelningsbeslut och spärrar

Administrativa föreskrifter skiljer sig inte mycket åt mellan upphandling av verksamhetssystem och andra upphandlingar. Mer information om administrativa föreskrifter finns bland annat på Upphandlingsmyndighetens hemsida

Krav på leverantören och uteslutningsgrunder

Anpassa kraven till den aktuella marknaden.

Följande delar ska ingå:

  1. Uteslutning av leverantör
    Obligatoriska och frivilliga uteslutningsgrunder som tar sikte på omständigheter som allvarliga brott eller missförhållanden.
  2. Kvalificering av leverantör
    Det finns inget krav på att en upphandlande myndighet eller enhet måste ställa kvalificeringskrav på leverantören men om sådana krav ställs får de avse:
    1. Behörighet att utöva yrkesverksamhet.
    2. Viss ekonomisk och finansiell ställning.
    3. Viss teknisk och yrkesmässig kapacitet. Referenser ingår i detta kravområde. Gällande referenser är det lämpligt att lägga tid på formuleringen. Det är viktigt att det är tydligt framgår vad som krävs av referensuppdraget så att anbudsgivaren har möjlighet att avgöra om de kan uppfylla kravet och att det går att bedöma om referensuppdraget är godkänt.

Grund för uteslutning och krav på leverantör skiljer sig inte mycket från andra upphandlingar. Mer information om administrativa villkor finns bland annat på Upphandlingsmyndighetens hemsida

Obligatoriska krav eller tilldelningskriterium

Vid utformningen av kravspecifikationen är det viktigt att fundera över om kraven ska formuleras som obligatoriska krav (ska-krav) eller tilldelningskriterium (bör-krav). Ska-krav bör ställas om det aktuella kravet är nödvändigt för att möta kommunens behov. Ska-kraven anger en miniminivå som ska vara uppfylld för att leverantörens anbud ska gå vidare till anbudsutvärdering. Om ett krav endast är önskvärt, och således inte nödvändigt för att möta kommunens behov, bör kravet formuleras som ett bör-krav. Bör-krav beaktas vid utvärdering av anbuden för att bedöma kvalitet.För mer information se Upphandlingsmyndighetens hemsida

Prövning och utvärdering

Den upphandlande kommunen ska vara tydlig vid beskrivningen av tilldelningskriterierna och hur utvärderingen ska gå till. Tilldelningskriterierna ska även ha anknytning till upphandlingsföremålet och ska normalt viktas inbördes.

Exempelvis kan följande tilldelningskriterier tillämpas vid utvärdering utifrån ”bästa förhållande mellan pris och kvalitet”

  • Pris,
  • Bör-krav (mervärden) eller
  • Bedömningskrav (estetik, användarvänlighet etc.)

För mer information om tilldelningskriterier se Upphandlingsmyndighetens hemsida

Att tänka på

Upphandlingens omfattning
Tydliggör upphandlingens omfattning och innehåll i ett tidigt skede. Exempelvis är det stor skillnad för en leverantör om kunden vill köpa verksamhetssystemet som molntjänst (tjänst) eller som applikation.

Anbudstid
Upphandlingar av detta slag är ofta komplexa och anbudstiden bör anpassas efter komplexiteten. Planera för en längre anbudstid jämfört med en standardupphandling. En väl tilltagen anbudstid signalerar att kommunen vill få in kvalitativa anbud.

Avtalstid
För kort avtalstid gör att anbudsgivarna blir mindre intresserade av att lämna anbud, för lång avtalstid innebär en inlåsningsrisk för kommunen. Vad en rimlig avtalstid är skiljer sig åt beroende på upphandlingens komplexitet och ändras också över tid. Under de senaste åren har det blivit vanligare med långa kontraktstider. Många av de kommuner som författarna till den här vägledningen varit i kontakt med bedömer att en rimlig avtalstid är 4-6 år plus optioner, vilket i många fall ger en total avtalstid på 10-15 år.

En längre avtalstid medför förhöjd risk att kontraktet över tid går över från att vara ett kontrakt till att bli ett ramavtal, se avsnitt om Avtalstyp och Avtalstid.

Tilldelningskriterier
Om tilldelning sker enligt grunden bästa förhållande mellan pris och kvalitet gör kommunen klokt i att fundera över hur viktig kvaliteten är i förhållande till priset. Om kvaliteten, såsom leverantörens samarbetsförmåga och förståelse för verksamheten, är av stor vikt för verksamheten och verksamheten är villig att betala ett högre pris för tjänsten, så ska kvaliteten viktas därefter i förhållande till priset. Hur viktningen sker är ingen exakt vetenskap men ju bättre förstudie kommunen genomfört, desto enklare blir det för kommunen att göra en väl avvägd bedömning som speglar verksamhetens prioriteringar och marknadens förutsättningar.

Kravspecifikation

Dokumentet/avsnittet i en upphandling som beskriver upphandlingsföremålet har många namn. Några vanligt förekommande uttryck är kravspecifikation, tjänstespecifikation eller teknisk specifikation. Kommunen har stor frihet att strukturera detta dokument/avsnitt och formulera vad som ska upphandlas. Det är dock viktigt att kraven är proportionerliga och att det tydligt framgår vad som är syftet med upphandlingen. Proportionaliteten innebär i det här sammanhanget att kraven inte får vara mer långtgående än vad som krävs för att uppnå syftet med verksamhetssystemet/tjänsten.

Kraven kan formuleras på olika sätt. En första indelning kan göras mellan detaljkrav och funktionskrav.

  • Detaljkrav – anger detaljerade krav på varans egenskaper eller hur tjänsterna ska utföras.
  • Funktionskrav – beskriver krav på funktion, det vill säga vad som ska uppnås istället för hur det ska uppnås.

När detaljerade krav ställs krävs det att kommunen har djup kunskap om verksamhetssystemet för att upphandlingen ska uppnå ett lyckat slutresultat. För vissa kravområden kan detaljerade krav fungera (t.ex. krav på utbildning), men överlag kan det vara svårt att ställa detaljerade krav vid upphandling av verksamhetssystem varför funktionskrav är att föredra.

Genom att ställa funktionskrav får leverantören ett större utrymme att använda sin yrkeskunskap och kreativitet. Även om kommunen inte beskriver tillvägagångssättet detaljerat bör önskat resultat preciseras. Funktionskraven kopplas ofta till mål och mäts som önskade effekter och resultat.[10]

[10] För mer info se Upphandlingsmyndighetens hemsida https://www.upphandlingsmyndigheten.se/omraden/dialog-och-innovation/funktion/.

Kravspecifikation till verksamhetssystem

Nedan beskrivs ett exempel på struktur för en kravspecifikation. Denna struktur följer en kronologisk ordning. Det går utmärkt att ha en annan kravstruktur, men tänk till så att strukturen blir logisk och gör kravspecifikationen lätt att läsa och förstå. Ett exempel på struktur är:

  1. Inledning och övergripande krav
  2. Krav på införandet/implementering
  3. Funktionella och processmässiga krav
  4. Krav på teknik och säkerhet
  5. Krav på servicenivåer
  6. Övriga krav och krav på kringliggande tjänster under leveransen
  7. Krav på avveckling

Inledning och övergripande krav
Beskriv syftet med upphandlingsobjektet och upphandlingens omfattning. Här kan övergripande krav beskrivas som exempelvis leveransmodell. Tydliggör vad som ingår i upphandlingen. Exempelvis:

  • Införande.
  • System (som tjänst eller system som programvara).
  • Övriga tjänster så som utbildning, samverkan.
  • Support och service.
  • Avveckling.
  • Tydliggör vad som ingår i fasta priser och vad som ingår i timpriser.

Införande eller implementering
Beskriv vad som ska ingå i införandet och i införandekostnaden:

  1. Projektledning
    1. Krav på leverantörens ansvar för projektledning.
    2. Eventuella krav på deltagande i styrgrupp.
  2. Ingående delar i införandet
    1. Installation av verksamhetssystemet.
    2. Migrering.
      Migration av information från det gamla systemet till det nya måste ofta göras för hand vilket är tidskrävande. Vanligtvis görs migreringen av kommunen med stöd av leverantören. Tydliggör vilken roll leverantören ska ha i detta arbete.
      Uppsättning av integrationer.
      Beskriv vilka integrationer som ingår i införandet och vilket ansvar leverantören har för uppsättning av dessa. Beskrivning av övriga integrationskrav kan beskrivas under avsnittet Krav på teknik och säkerhet.
    3. Utbildning.
      Beskriv vilken typ av utbildning som leverantören ska leverera under införandet och omfattning av utbildningen.
    4. Dokumentation
  3. Leverantörens verifiering före leverans (detta kan även beskrivas i kontraktet)
  4. Leverantörens verifiering före leverans (detta kan även beskrivas i kontraktet)
  5. Kommunens leveranskontroll (detta kan även beskrivas i kontraktet)
  6. Rutiner för kvalitetssäkring
  7. Övrigt som samverkan och ansvarsfördelning mellan parter
  8. Tidplan (övergripande)
    Leverantören har ofta mer information om hur ingående delar i införandeprojektet ska planeras. Det kan därför vara lämpligt att kommunen sätter ramarna för införandeprojektet, men låter leverantören ansvara för en detaljerad tids- och aktivitetsplan. Tänk på att byte av verksamhetssystem tar tid (ofta ett år eller mer) och sätt inte för snäva ramar för införandeprojektet.

Ett tips är att koppla införandeprojektets ingående delar till en eller flera prisposter. Kommunen ska kunna besvara frågan om alla delar i införandet ingår i ett fast pris eller om vissa delar prissätts separat, som t.ex. utbildning. Var tydlig med vad som ska ingå i ett fast pris och vad som ska prissättas separat. Det gäller att kommunen har en tanke om hur utbildning ska ske; ska leverantören hålla utbildningar på plats/via webb, ska samtliga användare utbildas (vilket kan vara kostnadsdrivande) eller ska kommunen utse superanvändare?[11]

[11] Med superanvändare avses användare hos kommunen som har fördjupad kunskap i systemet som har till uppgift att stötta och utbilda nya användare. Superanvändaren fungerar också som första linjens support.

Funktionella och processmässiga krav
Detta avsnitt beskriver de funktionella kraven på verksamhetssystemet. Avsnittet kan delas upp i generella, övergripande, funktionella och specifika krav för olika typer av verksamheter.

  • Allmänna funktionella krav är exempelvis krav som gäller:
    • Inloggning
    • Dokument och dokumentfunktionalitet
    • Meddelande
    • Statistik och rapporter
    • Gallring och arkivering
    • Funktionaliteter för systemadministration
  • Krav gällande äldreomsorg.
  • Krav gällande funktionsnedsättning och socialpsykiatri.
  • Krav gällande hälso- och sjukvård.
  • Krav gällande individ- och familjeomsorg.
  • Krav gällande arbetsmarknad.
  • Krav gällande övriga funktionsområden osv.

Krav på teknik och säkerhet
Exempel på krav avseende teknik och säkerhet framgår nedan.

  1. Anpassning till kommunens tekniska miljö
    1. Kravställ att verksamhetssystemet/tjänsten ska fungera med kommunens tekniska miljö. Ofta har IT-avdelningen ett dokument som beskriver kommunens tekniska miljö. Information om kommunens befintliga IT-miljö kan med fördel bifogas till upphandlingsdokumenten.
  2. Integrationer
    1. Generella krav på integrationer och utbyte av information med andra system och myndighetssidor.
    2. Beskriv de system som verksamhetssystemet ska integreras mot. Vilka av dessa ska ingå i införandeprojektet (kom ihåg att synka med avsnitt Införande). Vid beskrivning av system som ska integreras så ta med:
      • Namn på system och leverantör. Syfte med integrationen och vilken information som ska utbytas mellan systemen.
  3. Säkerhet
    1. Beskriv krav på informationssäkerhet och eventuellt andra säkerhetskrav.
      1. Ett tips är att bevaka vad Myndigheten för Säkerhet och Beredskap (MSB) skriver på ämnet
    2. Inloggning och behörighet kan antingen beskrivas under säkerhetskraven eller läggas som en egen rubrik under avsnittet Krav på teknik och säkerhet.

Krav på support och servicenivåer
Var tydliga med krav på support och servicenivåer. Kraven behöver anpassas beroende på om leveransmodellen är köp som tjänst eller köp av programvara. Ibland ligger krav på support och SLA i ett eget dokument.

Övriga krav och krav på kringliggande tjänster under leveransen
Det är lätt att glömma krav på kringliggande tjänster under leveransen. Nedan beskrivs förslag på underrubriker att ha under detta avsnitt.

  1. Styrning och samverkan
  2. Uppföljning
  3. Utveckling, framtidssäkring och underhåll
  4. System- och användardokumentation
  5. Utbildning
  6. Test- och utbildningsmiljöer
  7. Kompletterande konsulttjänster och tillkommande projekt

Krav på avveckling
Någon gång ska verksamhetssystemet avvecklas. Krav på avvecklingen kan antingen finnas med i kravspecifikationen eller i kontraktet.

Att tänka på

  • När kravspecifikationen tas fram är det bra att inleda övergripande och beskriva ändamål och vad kommunen vill uppnå med upphandlingen av verksamhetssystemet.
  • För många obligatoriska detaljkrav kan hämma konkurrensen och särskilt gynna nuvarande leverantör.
  • Välj rätt typ av krav för ändamålet. Oavsett kravtyp är det lätt att vara för detaljerad i sin beskrivning av ett specifikt krav och anpassa kravet till nuvarande system.
  • Var tydlig med vad som är ett obligatoriskt krav (ska-krav) och vad som är önskemål (bör-krav).
  • Undvik att upprepa krav, eller att skriva snarlika krav, genom att ha en tydlig kravstruktur. I värsta fall kan sådana upprepningar leda till att motstridigheter byggs in i underlaget.
  • Nyttja andra kommuners upphandlingar av verksamhetssystem i kravställningen, men se till att alla krav är anpassade till både verksamheten och kommunens förutsättningar.
  • Undvik eller tänk åtminstone till gällande begreppen all/alla, samtliga och full. Det är lätt att skriva att ”all information ska…” eller ”alla moduler ska…” osv. Risken är att kravet blir oproportionerligt och att anbudsgivaren inte kan uppfylla detta eller att priset blir väldigt högt.
    • Exempel ”All information i verksamhetssystemet ska vara krypterad”.
      • Fundera på om all information verkligen behöver vara krypterad?
      • Är det ett rimligt krav? Kan anbudsgivare uppfylla det? Är det kostnadsdrivande?
      • Går det att skriva om till ”information som innehåller uppgifter gällande XXX ska vara krypterad” eller liknande formulering?
  • Ovanstående gäller även för begreppet samtliga, full, ingå i samtliga delar och liknande uttryck.
  • Beskriv kraven så att de är mätbara (ibland är det svårt, men försök).
  • Kvalitetssäkra kraven och var inte rädd att ifrågasätt krav som är otydliga, orealistiska eller svåra att förstå.

Kontraktsvillkor
Kontraktsförlaga kan utformas med liknande struktur som övriga IT-kontrakt eller systemkontrakt. Det är dock viktigt att inte ”klippa och klistra”. Det är också viktigt att fundera över lämpliga villkor. Det är i slutändan kontraktet som kommunen ska leva med under kontraktstiden, varför mycket tid och tanke bör läggas på att utforma kontraktet.

Att tänka på

Det finns några avsnitt i kontraktet som det är värt att tänka extra på.

  1. Kontraktstid
    Kontraktstiden ska vara proportionerlig mot kraven på utveckling av systemet (För mer information se avsnitt Avtalstid).
  2. Viten
    Viten ska vara proportionerliga i förhållande till upphandlingsföremålet, dvs. kraven på verksamhetssystemet. Det finns olika sätt att tänka vid utformningen av viten, antingen som avskräckande/förebyggande eller reaktivt. Vid utformning av nivå av viten är det lämpligt att fundera över vitets syfte. För låga viten kan innebära att leverantören tar risken, eftersom det kostar mer att utveckla en viss del av verksamhetssystemet än att betala vitet. För höga viten, viten för tredjeman eller viten utan tak kan få leverantörerna att inte lämna anbud.
  3. Skadeersättning
    Ha rimliga tak som reglerar ersättning för skada. Många leverantörer godkänner inte skadeersättning för indirekt skada. Det kan dock vara lämpligt att ha viten och/eller skadeersättning utan tak för vissa delar såsom i personuppgiftsbiträdesavtalet, immateriella rättigheter och uppsåtlig skada eller skada till följd av grov oaktsamhet.
  4. Personuppgiftsbiträdesavtalet
    Ovanstående beskrivning av viten och skadeersättning bör dock inte inkludera sanktionsavgifter och skadeersättning gällande personuppgiftsbiträdesavtalet. SKR har tagit fram en mall för personuppgiftsbiträdesavtal.

Implementation

Texten kommer att publiceras i samband med kommande version av vägledningen under 2020. Texten kommer att innehålla råd kring implementering och intern organisation.

Avtalsuppföljning

Texten kommer att publiceras i samband med kommande version av vägledningen under 2020. Texten kommer att innehålla råd för uppföljning av krav och avtalsvillkor och eventuell leverantörsdialog under avtalstiden.

Generell information om avtalsförvaltning finns på upphandlingsmyndighetens hemsida

Delrapport 2. Från pappershantering till digital hantering

Sammanfattning

En förutsättning för att socialtjänsten ska kunna dra maximal nytta av digitaliseringens fördelar är att verksamheterna förändrar sina arbetssätt och övergår till att sluta hantera information analogt, det vill säga på papper och istället endast hantera den digitalt så långt det är möjligt.Det här materialet är framtaget för att ge kommunerna information om förutsättningarna för att övergå till digital hantering och vad man behöver göra.
Materialet omfattar socialtjänsten, men inte den kommunala hälso- och sjukvården då den delvis omfattas av andra författningskrav kring dessa frågor.Idag sker hanteringen till stora delar både och, men en hel del information finns fortfarande endast analogt och inte digitalt. Det innebär ineffektiva tidskrävande arbetssätt för medarbetarna i form av till exempel manuell inskrivning av information, kopiering, sortering av papper, arkivering och utbyte av information via brev och fax.

Metod

Materialet har tagits fram i samarbete med deltagare i Beställarnätverk socialtjänst. Eftersom Stockholms stad är en av kommunerna som har kommit längst i förberedelserna med att gå mot en så digital hantering som möjligt är stora delar av den juridiska analysen av formkrav hämtad från deras arbete och har sedan kvalitetsgranskat av medarbetare på SKR. Delrapporten har författats av Marta Nannskog och Helena Petersson.

Varför pappersavveckla?

Att så långt som möjligt hantera all information endast digitalt skulle möjliggöra mer effektiva, tillgängliga och säkra arbetssätt än idag då socialtjänsten i princip dubbelhanterar all information och lagrar den både digitalt och i pappersformat.

Genom att samla all information digitalt kan invånare lättare ta del av den. Verksamheterna kan minska tiden medarbetarna lägger på administration och öka möjligheten att använda informationen för bland annat automatiserade processer, beslutsstöd, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring, egenkontroll och statistik.

Det mesta av den digitala informationen hanteras i olika verksamhetssystem för socialtjänsten, men sparas även i pappersformat i hög utsträckning eftersom slutlagringen sker i pappersformat. Med den ökande informationsmassan kommer de befintliga pappersarkiven att kräva större fysiskt utrymme och mer personal. Både mer personal i arkivet för att hantera den information som levereras in, men också mer personal ute i verksamheten för utskrift och kommunicering av informationen. Det ökade trycket från medborgarna på tillgänglighet av information kommer dessutom förmodligen kräva ytterligare personal för att hantera detta.

Vinster

Vinsterna med att gå över till endast digital hantering är många:

  • Effektivare arbetsprocesser.
  • Mindre tid för onödiga administrativa uppgifter såsom att sortera, kopiera, skriva ut och leta efter information.
  • Minskad risk för att handlingar och information förläggs eller förstörs vid till exempel brand eller vid flytt.
  • Underlättar att invånare kan ta del av information som den har rätt till digitalt.
  • Underlättar informationsutbyte och överlämning av ärenden mellan till exempel handläggare, förvaltningar och myndigheter.
  • Underlättar styrning och kontroll över vem som har tillgång till och vem som har tagit del av informationen.
  • Minskar kostnader för fysisk förvaring för arkivering.
  • Minimerar behovet av manuell gallring och arkivering.
  • Positiva miljöeffekter tack vare pappersreducering.
  • Minskade kostnader för papper, skrivare och posthantering.

Fördelarna med att gå ifrån pappershanteringen kan summeras i högre tillgänglighet, effektivare arbetssätt och ett säkert och kostnadseffektivt bevarande.

Hinder

Långsiktigt bevarande kräver ett standardiserat arbetssätt med IT-system som är utvecklade med fokus på bevarande. Det finns en internationell standard för detta, OAIS (Open Archival Information System). De IT-system som finns på den svenska marknaden säger sig alla uppfylla denna standard, men OAIS omfattar även regleringar för organisation och ledning kring arkivet, vilket inte ett IT-system ensamt kan uppfylla. Därför hanterar i princip alla kommuner sin långtidsarkivering i pappersarkiv.

Vad behöver göras?

Skapa nya arbetssätt och rutiner

Bara för att vinsterna är många betyder det inte att förändringen är enkel. Övergången kommer sannolikt att kräva en del resurser både i form av investering i nya funktioner som till exempel e-arkiv, e-underskrift och scanners om det inte redan finns. Det stora arbetet blir dock förändringsledningen och att få med hela organisationen på att förändra sina arbetssätt. Att minimera pappershanteringen kräver förändrade arbetssätt och kan även komma att kräva en förändrad organisation.

I de flesta kommuner utgår de lokala gallrings- och bevarandereglerna från att det är pappershandlingar som utgör originalhandlingar. Även arbetsprocesserna utgår från pappershandlingar. För att kunna digitalisera sin verksamhet så mycket som möjligt behöver kommunerna se över dessa regler och processer.

Ta bort underskriftskrav där det är möjligt

Krav på underskrift kan följa av interna rutiner eller av författning. I författningar betecknas ett underskriftskrav med ett antal olika termer och uttryck, såsom underskriven, undertecknad eller namnteckning. Ibland kompletteras de olika termerna med termen egenhändig. De olika beteckningarna har sannolikt samma innebörd, nämligen att verifiera utställaren av handlingen och ge skydd mot förfalskning och förnekande.

Underskriftskrav har på senare tid i vissa författningar fått en teknikoberoende innebörd och kan uppfyllas såväl genom undertecknande på papper som med elektroniska medel. Det är i linje med EU:s strävan att få bort nationella formkrav på signaturer för att främja den inre marknaden i form av digitala tjänster och handel. Det främsta instrumentet är eIDAS-förordningen (nr 910/2014 av den 23 juli 2014 om elektronisk identifiering och betrodda tjänster för elektroniska transaktioner på den inre marknaden). Den gäller som lag i Sverige.

Av förordningen framgår att en elektronisk underskrift får inte förvägras rättslig verkan eller giltighet som bevis vid rättsliga förfaranden enbart på grund av att underskriften har elektronisk form eller inte uppfyller kraven för kvalificerade elektroniska underskrifter och att "en kvalificerad elektronisk underskrift ska ha motsvarande rättsliga verkan som en handskriven underskrift."

När det gäller underskriftskrav i äldre författningar är det inte självklart att denna kan ersättas av elektroniska signaturer. I eIDAS-förordningen finns ett förbehåll för sådana situationer. Förordningen påverkar inte nationell rätt eller unionsrätt som avser ingående av avtal och deras giltighet eller andra rättsliga eller förfarandemässiga skyldigheter avseende formkrav. En enskild bedömning av underskriftskravets innebörd måste därför göras där det förekommer i äldre författningar. Bedömningen ska göras mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter såsom bestämmelsens rättsliga miljö och hur kravet tidigare har bedömts.

Underskriftskravet kan alltså innebära att vissa handlingstyper kan behöva sparas i ett analogt format. Idag omfattas ganska många handlingar i socialtjänsten av underskriftskrav. Det har dock visat sig att relativt få av dessa underskriftskrav inom socialtjänsten följer av krav i författning.

Verksamheterna behöver i möjligaste mån ta bort alla underskriftskrav i sina interna riktlinjer för handlingstyper som inte omfattas av underskriftskrav i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. Om verksamheten identifierar att det finns hindrande formkrav bör de se över om det är möjligt att ändra eller ta bort reglerna som innehåller formkravet. Om formkravet finns i verksamhetens egna riktlinjer är det möjligt att regeln som innehåller formkravet kan tas bort, så länge skyddsvärdet som regeln syftar till tillgodoses.

Det innebär även en förändring i arbetssätt eftersom medarbetare i verksamheterna är vana vid underskrifterna. Det är viktigt att förändringsarbetet förankras ordentligt i alla led av verksamheterna.

Rutiner för att säkra fysiska handlingar

Om det inte bedöms som möjligt att på kort sikt övergå till en elektronisk hantering av vissa handlingar, exempelvis för att det finns ett underskriftskrav i författning, kan verksamheten delvis digitalisera handlingarna utan att behöva göra avkall på kravet.

För en handling som innehåller ett underskriftskrav, som hindrar att handlingen ersättningsskannas, är en möjlig hantering att verksamheten sparar originalhandlingen i en fysisk akt, men också skannar in handlingen så den finns tillgänglig digitalt.

En förutsättning för att gallra handlingar efter skanning är att de tekniska kraven uppfylls, att de inskannade handlingarnas äkthet inte riskerar att ifrågasättas och det finns rutiner för hur skanning och gallring ska genomföras.

Tekniska krav för inskannade handlingar

I RA-FS 2009:2 (Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om tekniska krav för elektroniska handlingar) framgår vilka krav som ställs på elektroniska handlingar vid framställan, bevarande och överlämnande till arkivmyndighet.

Kommunerna måste säkerställa att de skannermodeller de har eller införskaffar lever upp till Riksarkivets föreskrifter och att säkra rutiner för hanteringen av handlingarna är säkra vid scanningsprocessen.

Se Riksarkivets föreskrifter: https://riksarkivet.se/rafs?pdf=rafs/RA-FS%202009-01.pdf

Rutiner för en så smidig digital informationshantering som möjligt

Handlingar i socialtjänsten utgörs främst av följande kategorier: inkommande handlingar, upprättade handlingar, utgående handlingar. För en så effektiv digital informationshantering som möjligt bör socialtjänsten se över och utforma sina processer så långt det är möjligt för att minimera pappershanteringen av ovan nämnda handlingar.

Processerna går att utformas på olika sätt. Man kan till exempel identifiera följande tre alternativ för att hantera informationen digitalt, där alternativ ett är att föredra, men att alla alternativ förmodligen ändå kommer behöva finnas.

  1. Digitala tjänster där invånare till exempel kan ansöka om stöd och andra aktörer, till exempel myndigheter och regioner kan dela information.
  2. Att invånare och andra kan dela information genom en säker digital brevlåda.
  3. Att informationen fortfarande inkommer in i pappersformat och sedan scannas in och blir digital.

Figur 7. Illustration av exempel på olika typer av processer och tjänster.

Diagram 1: Beskrivning av diagram

Källa: SKR

Varje kommun behöver alltså se över sina arbetssätt för att identifiera hur de på effektivaste och säkraste sätt kan minimera pappershanteringen. Det innebär att avgöra vilket eller vilka tillvägagångssätt som är lämpligast för varje process utifrån deras specifika förutsättningar och behov. Det är viktigt också att tänka på att invånaren alltid ska ha möjlighet att kommunicera via papper vid behov.

Införa e-arkiv

Kommunens samtliga handlingar utgör dess arkiv och styrs därför av arkivlagen. Detta omfattar såväl arkivering hos förvaltningarna som arkivering hos arkivmyndigheten, dvs kommunarkivet. Enligt 7 § arkivlagen ska det i varje kommun finnas en särskild arkivmyndighet. Ofta är det kommunstyrelsen som är arkivmyndighet men i en del kommuner går man samman i gemensamma förbund och bildar en arkivmyndighet, ex Sydarkivera[12] som är arkivmyndighet för ett tjugotal kommuner i framförallt sydöstra Sverige.

[12] www.sydarkivera.se

Handlingarna i kommunarkivet ska enligt arkivlagen bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser inte bara rätten att ta del av allmänna handlingar utan också behovet av information för rättskipningen och förvaltningen och forskningens behov. Arkivlagen säger också tydligt att kommunarkivets handlingar ska bevaras för all framtid. Idag är de flesta kommunarkiv pappersarkiv.

I en förstudierapport från Skåne Nordost beskrivs förhållandet mellan lagringstjänster i en kommun på nedanstående sätt.[13]

Figur 8. Illustration av förhållandet mellan verksamhetssystem
mellanarkiv och slutarkiv samt ansvarsfördelning.

Diagram 1: Beskrivning av diagram

Källa: SKR

Idag sker den största delen av ärendehantering inom socialtjänsten digitalt och med digitaliseringen arbetas det nu också med att så mycket kommunikation som möjligt ska ske digitalt. Informationsmängden och kraven på effektivare arbetssätt ökar och då är pappersarkiv inte ett effektiv sätt att lagra information på längre. Verksamhetssystemen har en begränsad livslängd och är inte anpassade för att kunna hantera information över mycket lång tid. Det behövs ett e-arkiv för att kunna bevara den information som ska bevaras för all evighet säkert.

E-arkiv är en funktion för långtidsbevarande och hållbar hantering av digital information. E‑arkiv kan ge en hållbar informationshantering vilket innebär:

  • Hållbarhet över tid
  • Ekonomisk hållbarhet
  • Hållbarhet utifrån användarnas behov
  • Demokratisk hållbarhet.
  • Hållbarhet utifrån forskningens behov
  • Hållbarhet för framtida generationer

Utgångspunkten är att det är samma författningar som styr e-arkiven som såväl de fysiska analoga arkiven. Det som skiljer ett digitalt arkiv från ett analogt är den teknik som behövs för att läsa, strukturera och tolka informationen. Digital information måste översättas av tekniska hjälpmedel och mjukvara innan den är läsbar.[14]

Skillnaderna mot pappersarkivet ligger i de fysiska förutsättningarna, där pappersarkivet består av fysiskt material och där återsökning, gallring och dylikt sker manuellt medan dessa funktioner sker digitalt i e-arkivet. Detta medför att e-arkivet kan hantera betydligt större mängder information samtidigt som sökning och gallring kan ske betydligt mer effektivt än idag.

Erfarenheter från vissa kommuner har visat att en framgångsfaktor vid övergång till e-arkiv och ett helt digitalt förfarande är att det finns ett beslut om att all information som kan hanteras digitalt ska föras in i den digitala akten och att det är den digitala akten som utgör originalakten. Det ska inte vara ett alternativ att fortsätta föra in originalinformation i en pappersakt, med undantag för handlingar som enligt lag måste sparas på papper.

För vägledning om långtidsbevarande av handlingar i e-arkiv och checklista vid införande av e-arkiv finns det mer information på www.skr.se/e-arkiv

Ramavtal för e-arkiv
SKL Kommentus tillhandahåller ett ramavtal för e-arkiv som omfattar funktioner och konsulttjänster som ska underlätta införandet, förvaltningen och utvecklingen av e-arkiv i kommunerna. Det blir väsentligt enklare att anskaffa en komplex funktion via ramavtal istället för att göra en egen upphandling.

För mer information om Kommentus ramavtal: https://www.sklkommentus.se/upphandling-och-ramavtal/vara-ramavtal-och-upphandlingar/ramavtal-och-avtalskategorier/digitala-tjanster/e-arkiv/e-arkiv-2016/

E-underskrift och verifiering

Verksamheterna behöver, för varje enskild handlingstyp och utifrån de eventuella författningskrav som finns, ta ställning till vilka och samordna de krav verksamheterna vill ställa på signering och annan utställarverifiering.

Som framgår ovan finns det behov av möjligheter till e-underskrift i vissa fall. Genom tekniska lösningar som ersätter traditionella underskrifter möjliggörs att handlingar upprättas på säkra och tillförlitliga sätt och att utomstående ska kunna lämna in handlingar till verksamheterna på säkra sätt där det går att kontrollera att handlingen verkligen härrör från utställaren, samt att den inte ändrats av någon.

Med e-underskrift menas krypterade uppgifter i elektronisk form som är fogade till eller logiskt knutna till andra uppgifter i elektronisk form, för att säkerställa de senares ursprung och dataintegritet. E-underskrifter används bland annat för att en identifierad användare på ett juridiskt bindande sätt ska kunna utföra rättshandlingar inom ramen för en e-tjänst.

Läs mer på Myndigheten för digital förvaltning, DIGG:s hemsida:

https://www.digg.se/digital-identitet/e-underskrift/offentlig-aktor#skipToContent

Lagkrav om e-underskrifter
eIDAS-förordningen, som berörts ovan, reglerar bland annat offentliga organs skyldighet att ta emot elektroniskt underskrivna handlingar. Undantag gäller om det finns särskilda formkrav i nationell författning.

eIDAS-förordningen innebär att det finns ett allmänt krav på att en underskrift inte får avvisas enbart baserad på det faktum att den är elektronisk. Det innebär att praxis ändrats, från att pappersdokument gäller om inte särskilda regler godkänner elektroniska dokument, till att elektroniska dokument gäller om inte särskilda formkrav förbjuder det.

Upphandling av funktion för e-underskrift
Alla e-legitimationer erbjuder inte underskriftsmöjligheter. DIGG rekommenderar i dessa fall att man använder sig av så kallade indirekta e-underskrifter, med stöd av en fristående, upphandlad underskriftstjänst. DIGG rekommenderar att man i upphandlingen ställer krav på att underskriftstjänsten är granskad och godkänd av DIGG.

En sådan fristående underskrifttjänst finns att avropa på Kammarkollegiets ramavtal. Om kommunen inte har anmält sig till att kunna avropa från detta ramavtal, måste man upphandla tjänsten.

Utöver den fristående underskriftstjänsten behöver kommunen eventuellt upphandla den stödtjänst som sköter sammankopplingen mellan e-tjänsterna och den fristående underskrifttjänsten.

Läs mer i eSams:s juridiska vägledning för införande av e-legitimering och e-underskrifter:

http://esamverka.se/download/18.63a7ad9f15a3b727607db586/1488376229491/eSam+VL+e-legitimering+och+e-underskrift.pdf

Juridiska krav på digitala och analoga format

Generellt om formkrav

Frågan om en handling ska vara digital eller analog, eller både och, regleras inte generellt i någon författning. För socialtjänstens verksamhet regleras frågan varken i föreskrifter eller allmänna råd från Socialstyrelsen, utan är en fråga som varje huvudman själv får ta ställning till.[15] Av förarbetena till den nya förvaltningslagen[16] (FL) framgår dock att lagen anpassats för en mer utbyggd elektronisk förvaltning.3 Förvaltningslagen kan alltså sägas förutsätta att digitala akter, åtminstone till viss del, används.

[15] Socialstyrelsen, Handläggning och dokumentation inom socialtjänsten, s. 217.

[16] SFS 2017:900, Förvaltningslag. 3 Prop. 2016/17:180, s. 23.

Att samla information i digitala akter medför att information som finns i pappersformat behöver göras om till ett digitalt format. En förutsättning för att det ska vara möjligt att konvertera pappershandlingar till ett digitalt format är att det inte finns något krav på att handlingarna ska hanteras eller arkiveras i fysisk form.

Handlingar som förekommer inom socialtjänsten och den kommunala hälso- och sjukvården omfattas i flera fall av formkrav, dvs. krav på att ett dokument eller meddelande ska ha en viss form eller tillkomma på ett visst sätt för att ha en viss rättsverkan. Vissa typer av formkrav kan hindra digital kommunikation eller dokumentation, antingen genom att uttryckligen utesluta digitala rutiner eller genom att det råder osäkerhet om hur de ska tillämpas på digitala rutiner. Vanliga formkrav är exempelvis krav på beslut, underrättelse av beslut, utställarverifiering och underskrift.

Krav på beslut

Ett besluts innehåll ska enligt förvaltningslagen dokumenteras, bland annat för att det i efterhand ska gå att kontrollera beslutets innehåll. Dokumentation av beslut är också en förutsättning för att det på ett meningsfullt sätt ska bli möjligt att kontrollera och få insyn i myndigheters verksamhet. På den interna dokumentationen ställs höga krav på autenticitet och beständighet. I praktiken innebär detta ofta att beslut dokumenteras på papper och undertecknas.

Kravet att beslut ska vara skriftliga innebär inte några hinder mot att beslut dokumenteras digitalt. I förarbetena till nya förvaltningslagen, som trädde i kraft 1 juli 2018, framgår att det i lagen, utöver kravet på skriftlighet, inte bör införas några särskilda krav i fråga om beslutes form. Det förtydligas även att handlingsbegreppet bör uppfattas vidsträckt och omfatta till exempel digitalt lagrat material. Hur dokumentationen än sker är det av vikt att bevarandet sker på ett sätt som är bestående för framtiden.[17]

[17] Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning, s. 184.

Det kan alltså inte sägas föreligga några författningshinder mot att dokumentera beslut digitalt förutsatt att tillräckligt god säkerhet och spårbarhet uppnås.

Krav för underrättelse om beslut

Det beslut som skickas till den enskilde har inte samma krav på autenticitet och beständighet som det beslut som dokumenteras hos myndigheten. Den enskilde måste kunna förlita sig på att dokumentet på ett korrekt sätt återger beslutet i så måtto att det inte är felskrivet. Den enskilde måste också kunna förlita sig på att dokumentet verkligen kommer från myndigheten och att det inte förvanskats under överföringen. Detta gäller oavsett om det lämnas muntligen, på papper eller med digitala rutiner.

Att de generella säkerhetskraven för underrättelse om beslut är relativt låga framgår av reglerna i 33 § tredje stycket förvaltningslagen. Genom nya förvaltningslagen ändrades dock bestämmelsen om underrättelse av beslut från att underrättelsen skulle avse ”innehållet” till att den skulle avse ”det fullständiga innehållet”. En sådan underrättelse bör därför som huvudregel lämnas skriftligt, för att myndigheten lättare ska kunna uppfylla kravet på att beslutet i dess helhet ska komma till partens kännedom.[18]

[18] Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning, s. 208.

De generella reglerna om underrättelse om beslut innehåller alltså inga absoluta formkrav. Av förarbetena till nya förvaltningslagen framgår att underrättelser av beslut i många fall i dag ges genom översändande av en handling i en vanlig postförsändelse, men att det också finns andra överföringsmetoder som ibland kan vara effektivare och lämpligare. För att inte låsa tillämpningen till de överföringsmetoder som för närvarande är kända innehåller bestämmelsen dock ingen exemplifierande uppräkning av olika varianter av försändelser.[19] Detta leder till slutsatsen att myndigheters beslut inom ramen för gällande rätt kan dokumenteras och kommuniceras digitalt. Att detta förutsätter att myndigheten förvissat sig om att beslutets adressat har tillgång till redskap för att ta emot digitala meddelanden är självklart.

[19] Prop. 2016/17:180, En modern och rättssäker förvaltning, s. 208.

Krav på utställarverifiering

Om det inte finns något krav på underskrift får kommunen själv ta ställning till vilka tekniska eller administrativa åtgärder som krävs för att underskriftens funktioner ska kunna tillgodoses utan underskrift med penna på papper.

För exempelvis informationsbrev till den enskilde finns inget krav på underskrift. För en sådan handling kan underskriftens funktioner exempelvis tillgodoses genom att ett digitalt dokument ges en tydlig grafisk profil så att det klart framgår för den enskilde att informationen kommer från en viss utställare eller att det på annat tydligt sätt framgår vem som står bakom informationen i brevet. Att inte ha plats för underskrift i brev och beslut kan också bidra till ett intryck av att handlingen är färdigställd, i motsats till en handling med plats för underskrift som saknar underskrift.

För flera inkommande handlingar, såsom ansökningar, kan tydliga användargränssnitt som varningsmeddelanden och informationstexter i en kundportal tillgodose underskriftens funktioner och få den enskilde att tänka sig för samt förstå konsekvenserna av att exempelvis göra en ansökan. I vissa fall kan det även vara lämpligt att komplettera en ansökningsprocess med en kryssruta där den enskilde får intyga att hen förstår och är medveten om konsekvenserna av att göra en ansökan.

Krav på underskrift

Exakt vad kravet på underskrift egentligen innebär är inte helt klart. Det finns ingen regel som säger hur kravet ska fullgöras. Att det ska vara fråga om någon form av utställarangivelse, dvs. information om vem som står bakom den information som skrivs under, borde vara självklart. Likaså att denna utställarangivelse normalt består av att undertecknaren skriver sitt namn på ett för denne karakteristiskt sätt. Det innebär inte att krav på underskrift inte skulle kunna fullgöras med någon annan typ av tecken, såsom ett kryss eller bomärke. Det finns inte något krav på att namnet ska vara läsligt.

Krav på underskrifter kan förekomma både som uttryckliga, underförstådda och indirekta krav.

Uttryckliga krav

Uttryckliga krav på underskrift är sådana krav där det framgår direkt av den situation som regleras att en handling ska undertecknas.

Uttryckliga krav på underskrift har inte ansetts kunna uppfyllas på annat sätt än med namnteckning med penna på papper, när inte särskilda undantag anges.[20] Det innebär att krav på underskrift, särskilt i äldre författningar, sannolikt inte kan fullgöras med digitala rutiner. Som framhålls ovan måste i varje enskilt fall av underskriftskrav en bedömning göras av kravets innebörd när det förekommer i äldre författningar. Bedömningen ska göras mot bakgrund av samtliga relevanta omständigheter såsom bestämmelsens rättsliga miljö och hur kravet tidigare har bedömts.

[20] Ds. 2003:29, s. 90.

Uttryckliga krav på underskrift som inte omfattas av författningskrav måste därför anpassas om de ska tillåta digitala rutiner. En möjlig anpassning är att ersätta eller komplettera krav på underskrift med bestämmelser som föreskriver någon annan form av utställarverifiering, såsom elektronisk signatur.[21] En annan möjlighet är att helt ta bort ett krav på underskrift.9

[21] Se exempelvis SFS 2016:643, genom vilken det i 1 kap. 13 § aktiebolagslagen (2005:551) infördes en möjlighet att, om något annat inte anges, underteckna handlingar som enligt lag ska vara undertecknad med avancerad elektronisk underskrift. Se även nytt andra stycke i 30 kap. 8 § RB sedan 1 juli 2018. 9 I finsk förvaltningsrätt har problemet med att kravet på underskrift inte kan tillgodoses digitalt lösts genom följande bestämmelse i 9 § i lag (24.1.2003/13) om elektronisk kommunikation i myndigheternas verksamhet; ”Ett elektroniskt dokument som kommit in till en myndighet behöver inte kompletteras med en underskrift, om dokumentet innehåller uppgifter om avsändaren och om det inte finns anledning att betvivla dokumentets autenticitet och integritet. Om ett elektroniskt dokument som sänts till en myndighet innehåller utredning om ett ombuds behörighet, behöver ombudet inte lämna in fullmakt. Myndigheten kan dock förordna att en fullmakt ska lämnas in, om den har anledning att betvivla ombudets behörighet eller behörighetens omfattning.” I svensk rätt finns ingen sådan generell undantagsregel som möjliggör underskrift genom digitala rutiner.

Underförstådda krav

Underförstådda krav på underskrift är sådana krav som inte uttryckligen föreskrivs, men som ändå får sägas framgå av den praktiska situation som regleras. Underförstådda formkrav kan tänkas förekomma i samband med termer som överhuvudtaget inte är formkrav. Exempelvis kan det sägas att en ansökan ska göras. Detta bör inte anses vara ett formkrav, men det kan ändå framgå av sammanhang, förarbeten eller på något annat sätt att kommunikationen omfattas av ett formkrav. Även den situationen att det saknas praktiska förutsättningar att skriva under en handling elektroniskt kan sägas utgöra ett underförstått formkrav att handlingen måste undertecknas med penna på papper.

Gällande underförstådda underskriftskrav är förhållanden olika från fall till fall. Enligt Ds. 2003:29 är en rimlig ansats att dessa regler inte behöver ändras för att medge elektroniska rutiner förutsatt att de uttryckliga kraven där det är lämpligt kompletteras med regler som tillåter elektroniska rutiner.[22]

[22] Ds. 2003:29, s. 90.

Indirekta krav

Även indirekta krav på underskrift kan förekomma. Detta innebär att den bestämmelse som reglerar den aktuella situationen hänvisar till en annan bestämmelse som innehåller ett krav på underskrift. Formkravet i den senare bestämmelsen får då genomslag även i den första bestämmelsen som i sig inte innehåller något uttryckligt formkrav.

Det finns inget generellt krav på att handlingar som ges in till en myndighet måste vara underskrivna. Handlingar måste vara underskrivna, på papper eller elektroniskt, endast om sådan form krävs enligt lag, förordning eller myndighetsföreskrifter. Föreskrivs det att en handling ska vara underskriven – utan något tillägg för elektroniska förfaranden – uppfyller en elektronisk underskrift sannolikt inte kravet, men som framhålls måste det i varje enskilt fall av underskriftskrav göras en bedömning av kravets innebörd, varvid samtliga relevanta omständigheter såsom bestämmelsens rättsliga miljö och hur kravet tidigare har bedömts ska vägas in. Motsatsvis gäller alltså att om det inte uttryckligen anges i lag, förordning eller myndighetsföreskrifter att en handling ska vara underskriven så behöver den inte vara det.

När det inte finns någon regel som kräver att en handling skrivs under får myndigheten göra en bedömning utifrån vilken kategori av handling det är fråga om och vilka av underskriftens funktioner som behöver ersättas av annat tekniskt eller administrativt skydd. Myndigheten kan, enligt 21 § förvaltningslagen, begära att en handling bekräftas av avsändaren om myndigheten bedömer att det behövs.

Egenhändigt undertecknande

Enligt förarbetena till förvaltningslagen är egenhändigt undertecknande enbart en av flera åtgärder som kan vidtas för att undanröja tvivlen om vem som är avsändare av en handling. Mot bakgrund av de uppgifter som redan finns tillgängliga i ärendet kan exempelvis en kontakt per telefon eller e-post ofta ge tillräcklig eller rent av mer tillförlitlig information i identitetsfrågan. Det nämns även att en ensidig fokusering på undertecknande riskerar att bli effektivitetshämmande i en modern förvaltning, där den enskilde i allt högre grad förväntar sig att kontakterna med myndigheterna ska kunna ske på elektronisk väg. Den riskerar också att felaktigt ge intryck av att elektronisk kommunikation inte är ett fullgott alternativ.[23]

[23] Prop. 2016/17:180, s. 137.

Inom socialtjänsten är de vanligast förekommande handlingarna inte underkastade ett underskriftskrav. Exempel: anmälan, ansökan[24] (inkl. begäran om insatser enligt LSS), genomförandeplan, kommunicering av utredning, medgivande/samtycke.

[24] I SKR:s cirkulär från 2011 rekommenderas att ansökningar bör ges på en underskriven pappershandling, men idag ges invånare i större och större grad möjligheten att ansöka via e-tjänster och då görs bedömningen att identifiering via e-legitimation är tillräckligt då det inte finns formkrav för egenhändig signatur: https://skl.se/tjanster/merfranskl/cirkular/cirkular/2011/rapporttillvagledningvidinforandetavetjanster2011103113cirkular.23789.html

Elektronisk underskrift

Termen undertecknad har på senare år fått en teknikoberoende betydelse i ett par författningar. I andra författningar har samma begrepp dock bedömts endast kunna uppfyllas genom namnteckning med penna på papper. Det finns alltså fortfarande skillnader i hur ett likalydande formkrav kan uppfyllas i olika författningar.[25]

[25] SOU 2018:25, s. 462

Det har diskuterats hur formkrav som hindrar digitalisering ska hanteras i lagstiftningsarbetet. Lagstiftaren har i majoriteten av fallen valt att ändra varje bestämmelse som innehåller underskriftskrav så att det tydliggörs att elektroniska rutiner kan användas och vilka krav dessa måste uppfylla.

Hur elektroniska underskrifter ska tillämpas inom vård och omsorgsområdet är inte helt klarlagt. I ett yttrande till JO angående användningen av elektroniska underskrifter vid tvångsvård gör Socialstyrelsen bedömningen att det inte finns något rättsligt hinder mot att godta elektroniska underskrifter i ärenden om tvångsvård. Enligt myndighetens bedömning kan en ändamålsenligt utformad användning av elektronisk underskrift även uppfylla de krav på rättssäkerhet som behövs vid beslut i ärenden om tvångsvård.[26]

[26] Dnr 8,1-20297/2018, Socialstyrelsen

Vilka handlingar måste finnas i pappersform?

Det behöver för varje verksamhetsområde kartläggas om det finns vissa handlingar som verksamheten hanterar som måste finnas kvar i originalformat och därmed inte enbart kan föras till den digitala akten.

Bedömningen ska ske utifrån myndighetens specifika förutsättningar och informationens sammanhang samt dess eventuella beroenden till annan information. Bedömningen ska göras utifrån handlingens informationsinnehåll och inte utifrån handlingstyp. Som exempel kan nämnas att avtal, kontrakt och överenskommelser som är verksamhetskritiska eller som i övrigt har stor ekonomisk eller juridisk betydelse inte bör ersättningsskannas, medan pappersavtal av mindre vikt kan ersättningsskannas och pappersoriginalet därefter gallras.

Om en handling exempelvis omfattas av krav på egenhändigt undertecknande, vilket innebär att kravet enbart kan fullgöras med penna på papper, bör [27] inte pappersoriginalet ersättas med ett digitalt original eftersom bevisvärdet som underskriften bär med sig kan gå förlorat i ett inskannat format.14 Det finns alltså en direkt koppling mellan formkrav som inte kan uppfyllas med digitala rutiner och förbud mot ersättningsskanning.

[27] Se tex. Stockholms stadsarkiv, SSA 2016:01, Beslut om gallring av information av tillfälliga eller ringa betydelse hos samtliga myndigheter i Stockholms stad. 14 Se mer om underskriftskravet i utredningen Digital signering och signeringsbehov.

Exempel på sådana är:

  • Avtal, kontrakt och överenskommelser som:
    • är verksamhetskritiska,
    • av stort ekonomiskt värde
    • där det pågår en rättslig tvist
    • där det finns anledning att ifrågasätta avtalets äkthet eller giltighet
  • Justerade protokoll som upprättats på papper (till exempel protokoll från fullmäktige eller nämnd)
  • Handlingar som på grund av format, gråskala, färg eller andra liknande egenskaper inte tillfredsställande kan bevaras enbart som skannad bild.
  • Dokument vid adoption
  • Faderskapserkännande

Slutsats

Endast ett fåtal handlingar inom socialtjänsten kräver egenhändig underskrift som måste bevaras i analogt format. Dessa behöver kommunen identifiera och skapa rutiner för att bevara i pappersformat. Detta visar dock att det finns stort utrymme för kommunerna att kraftigt minimera sin pappershantering och gå över till att i princip enbart hantera information digitalt.

Övergången kan göras på flera olika sätt, där det enklaste, men antagligen minst effektiva på sikt, handlar om att behålla sina arbetsprocesser som de är idag, men skanna in dokumenten och makulera dem. Medan det mest givande handlar om att på riktigt digitalisera sina processer med till exempel e-tjänster så att minimalt med pappersdokument inkommer till verksamheten. Sannolikt är det bästa för organisationerna att börja med en kombination av dem tills en heltäckande digitalisering kan ske.

Delrapport 3.
Sammanställning av rättsliga hinder

Sammanfattning

I denna delrapport redovisas författningar som bedöms begränsa eller hindra en ökad kvalitet i socialtjänstens olika verksamheter genom nyttjande av digitala verktyg. Det rör sig om begränsningar och hinder som hämmar ökad självständighet för den enskilda individen samt ökad kvalitet och bättre service i verksamheterna.

Redovisningen består av två delar. Den första delen innehåller författningsbestämmelser som bedöms direkt hindra en ökad kvalitet genom digitalisering. Med författningsbestämmelser avses här lagar, förordningar och föreskrifter. Den andra delen innehåller en sammanställning av författningsbestämmelser som uppfattas som otydliga och som ger upphov till osäkerhet hur de ska tillämpas av socialtjänsten för en ökad digitalisering.

Promemorian omfattar både socialtjänstens kärnverksamheter och gränslandet till hälso- och sjukvården, andra myndigheter och enskilda.

Syftet med dokumentet är att utgöra ett stöd för SKR:s intressebevakning av rättsfrågor inom socialtjänsten kvalitetsförbättring och digitalisering. Ett annat syfte är att underlätta SKR:s stödjande arbete åt sina medlemmar vid bland annat upphandling av digitala tjänster.

Ökad digitalisering och ökad tillgång till elektroniska personuppgifter medför nya risker för bl.a. den personliga integriteten. Det är självklart att konsekvenserna av en reformerad lagstiftning m.m. för socialtjänstens behandling av personuppgifter och nyttjande av digitala verktyg kräver att hänsyn tas till integritetsaspekter genom bl.a. kompensatoriska mekanismer. Sådana överväganden får tas i beaktande när de aktualiseras i lagstiftningsarbete eller motsvarande.

De hinder och oklarheter som redovisas i denna framställning bedöms nödvändiga för en ökad kvalitet i socialtjänsten, och de ingrepp dessa eventuellt skulle innebära för den personliga integriteten får anses stå i rimlig proportion till vad som kan vinnas.

Metod

Denna delrapport bygger dels på SKR:s kunskapsinhämtning genom olika nätverk och kontakter, dels betänkanden och promemorior från statliga utredningar som utrett socialtjänstens verksamheter. Vidare bygger redovisningen på det arbete som bedrivs av Arbetsgruppen Regelverk inom ramen för Vision eHälsa 2025. Rapporten är skriven av Manólis Nymark.

Får inte röja personuppgifter från en nämnd till en annan

Idag råder sekretess för uppgifter inom respektive nämnd i socialtjänstens verksamheter. Det saknas sekretessbrytande bestämmelser som motsvarar hälso- och sjukvårdens. För hälso- och sjukvårdens del finns det bestämmelser i 25 kap 11 § 2 offentlighets- och sekretesslagen som möjliggör att hälso- och sjukvården kan organiseras i olika nämnder utan att sekretess hindrar överföring av uppgifter.

En motsvarande reglering för socialtjänsten skulle ge möjligheter till central behandling av personuppgifter i flera nämnder för individinriktade insatser, administration, uppföljning, utvärdering, kvalitetssäkring och statistik. Sådana möjligheter finns inte idag för socialtjänsten.

Får inte skapa system för en sammanhållen personakt

Det saknas bestämmelser om direktåtkomst i socialtjänsten mellan nämnder, mellan beslutande nämnd och utförare, mellan utförare som ger samma individ insatser. Socialtjänsten saknar en motsvarighet till hälso- och sjukvårdens möjligheter till en sammanhållen journalföring, dvs. att skapa system för en sammanhållen personakt för att åtminstone kunna handlägga ärenden som rör enskilda och för att genomföra beslut om bistånd, stödinsatser, vård och behandling samt att upprätta eller inhämta annan dokumentation som följer av lag, förordning eller annan författning. En sådan direktåtkomst skulle förutsätta bl.a. samtycke från den enskilde.

Beträffande vuxna som har permanent nedsatt beslutsförmåga ska på motsvarande sätt som i patientdatalagen verksamheten bedöma om brukaren skulle ha motsatt sig en sammanhållen personakt, skulle denne haft förmågan att ta ställning till frågan, och få tillgång till denna kategori av brukares personuppgifter i ett sådant system utan samtycke.

Får inte lagligen behandla personuppgifter hos privata utförare

Sekretess mellan privata utförare och nämnder försvårar informationsutbyte, bl.a. informationsöverföring under genomförande av insatser, individuppföljning och kvalitetsutvecklings- samt planeringsarbete. En ökande andel av kärnverksamheten ligger i dag på privata utförare. Det innebär att socialnämnden inte har samma möjligheter att följa upp insatser som genomförs av privata utförare som för sådana insatser som kommunen ansvarar.

Offentlighets- och sekretesslagen gäller inte för privata utförare, i stället finns bestämmelser om tystnadsplikt i 15 kap. socialtjänstlagen (SoL) och 29 § lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Det finns ingen uppgiftsskyldighet för privat utförare att återföra uppgifter till beslutande nämnd avseende individuppföljning och kvalitetsutveckling.

Den enskilde kan samtycka till att uppgifter lämnas ut samt behandlas enligt offentlighets- och sekretesslagen/SoL/LSS och lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten, men det är tveksamt om samtycket kan utgöra en laglig grund för utlämnande och behandling hos nämnden. Det finns en risk för ojämlika insatser för de individer som inte lämnar samtycke.

Socialnämnden saknar ett uttryckligt lagstöd för att behandla privata utförares personuppgifter som lämnas ut till nämnden och en tydlig kompletterande bestämmelse behövs således för behandlingen av mottagna personuppgifter.

Får inte lämna ut, gemensamt dokumentera och ta del av information om individer med sammansatta behov

Gällande rätt om behandling av personuppgifter samt bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt stöder i nuläget inte en gemensam vård- och omsorgsjournal för vård- och omsorgstagare som har sammansatta behov, dvs. kontinuerliga insatser från både hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Detsamma gäller integrerade verksamheter, t.ex. socialtjänst och hälso- och sjukvård som bedrivs i en och samma nämnd.

Nuvarande begränsningar hämmar utvecklingen av alternativa integrerade vård- och omsorgsinsatser, t.ex. ACT (Assertive Community Treatment). Begränsningarna hämmar också utvecklingen av mer samordnade individuella planer (SIP).

Det finns inte heller lagstöd för att låta personal som är anställd antingen av en vårdgivare eller en utförare av socialtjänst att få direktåtkomst till varandras vård- respektive socialtjänstdokumentation. Det är inte heller tillåtet med direktåtkomst mellan kommunal hälso- och sjukvård och socialtjänst i en och samma kommun.

Privata utförare får inte behandla personuppgifter för uppföljning

I förordningen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten medges inte privata utförare rätten att behandla personuppgifter för ändamålen uppföljning, utvärdering och kvalitetssäkring. Å andra sidan har utförarna en skyldighet enligt Socialstyrelsens kvalitetsledningsföreskrifter (SOSFS 2011:9) att löpande säkerställa kvaliteten i verksamheten genom bl.a. ett ledningssystem för kvalitet.

Helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter är en förutsättning för kontinuerlig och systematisk uppföljning av kvaliteten i verksamheten eftersom all dokumentation numera hos privata utförare är elektronisk.

Uttryckliga ändamålsbestämningar i förordningen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten krävs för att låta privata utförare behandla personuppgifter för dessa ändamål.

Får inte skapa nationella eller regionala kvalitetsregister

Hälso- och sjukvården får upprätta regionala och nationella kvalitetsregister med stöd av 7 kap. patientdatalagen. Kvalitetsregister bygger på en sammanslutning av vårdgivare som kollektivt bidrar med uppgifter om sjukdomar och behandlingar för en specifik diagnos och individ. Kvalitetsregister får användas av rapporterande vårdgivare för lokalt förbättringsarbete. Huvudmannen för ett kvalitetsregister, normalt en regionstyrelse, får publicera statistik baserad på data från registret på nationell nivå. Kvalitetsregister får vidare användas för, förutom kvalitetssäkring och statistik, även forskning.

Socialtjänsten saknar motsvarande möjligheter att skapa kvalitetsregister på regional och nationell nivå för att följa upp kvaliteten i insatser och utfall samt framställa jämförelsetal. Det skulle krävas att man i lagen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten eller i en ny socialtjänstdatalag inför ett kapitel med motsvarande regler som finns i patientdatalagen för kvalitetsregister.

Automatiserade beslut är inte tillåtet

Med automatiserade beslut avses enligt förarbetsuttalanden till förvaltningslagen (2017:900) beslut som fattas maskinellt utan att någon enskild befattningshavare på myndigheten tar någon aktiv del i själva beslutsfattandet i det enskilda fallet (prop. 2017/18:180 s. 315). Inom socialtjänsten används i allt högre grad ”robotar”. Det är i grund och botten en mjukvara, dvs. ett datorprogram som konstruerats för att automatiskt genomföra vissa uppgifter, även benämnd mjukvarubot eller bara bot. Robotar används bl.a. vid handläggning av ekonomiskt bistånd. I vissa fall fattar robotar även beslut om ekonomiskt bistånd (bifall).

Alla myndighetsbeslut är ett utflöde från myndighetens ledning. Inom staten är normalt generaldirektören ”myndigheten”. Denne kan delegera sin beslutanderätt till olika chefer och andra medarbetare. Inom den kommunala sfären är en nämnd ”myndigheten”. Nämnden kan emellertid enligt kommunallagen överföra sin beslutanderätt genom delegering till antingen ett nämndpresidium, ett utskott i nämnden, en ledamot eller ersättare i nämnden eller till en anställd i kommunen.

Enligt 28 § förvaltningslagen får ett beslut fattas av en befattningshavare ensam eller av flera gemensamt ”eller automatiserat”. En robot får således fatta beslut på en myndighets vägnar utan någon inblandning av en mänsklig hand. Det är tillåtet inom staten, men inte inom kommunal förvaltning. Förvaltningslagen är nämligen subsidiär i förhållande till annan lag eller en förordning, dvs. om en bestämmelse i annan lag eller förordning avviker från förvaltningslagen, har bestämmelsen företräde framför förvaltningslagen.

Sådana bestämmelser finns i kommunallagen. Beslutanderätten i kommunallagen utgår från nämnden som sådan. Mottagare av nämndens delegering av beslutanderätt rymmer inte ”robotar”. Eftersom reglerna om delegering av beslutanderätt i kommunallagen är uttömmande finns det inte idag inom ramen för den lagen något utrymme för helt automatiserade beslut där ingen människa deltar i beslutet.

En nämnd kan således inte delegera beslutanderätten i en viss handläggning av en fråga till en robot, t.ex. i handläggningen av ekonomiskt bistånd. Det får anses utgöra ett hinder för en utökad digitalisering inom socialtjänsten. (Däremot finns det inga rättsliga hinder att använda sig av en robot för själva handläggningen så länge som antingen nämnden eller en angiven delegat fattar det enskilda beslutet på ett formellt riktigt sätt. Det kan t.ex. göras genom att en och samma handläggare som fått delegation att fatta beslut i en viss ärendetyp, samtidigt godkänner alla beslut som föreslagits av beslutsroboten under en och samma dag. Det innebär rent formellt att delegaten står bakom alla besluten.)

Oklarheter

Enskilds direktåtkomst till sin egen personakt och journal

Enligt patientdatalagen får en vårdgivare tillåta patienter att få ta del av sin elektroniska vårddokumentation genom direktåtkomst. Även åtkomstloggar får lämnas ut på motsvarande sätt till enskilda. Lagen och förordningen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten saknar motsvarande bestämmelser. Det kan tas till intäkt för att sådan direktåtkomst för enskilda som är eller varit föremål för socialtjänstens insatser skulle vara tillåten. Å andra sidan har regeringen i många sammanhang uttalat att direktåtkomst är en särskilt integritetskänslig behandling av personuppgifter eftersom en behörig användare har vidsträckt tillgång till personuppgifter.

Lagen och förordningen om behandling av personuppgifter inom socialtjänsten reglerar inte alls direktåtkomst. Övervägande skäl talar därför att enskilds direktåtkomst till sin egen socialtjänstdokumentation är tillåten, men rättsläget är oklart. En tydlig och tillåtande reglering som inte bara medger enskild som är eller varit berörd av socialtjänstens insatser utan också ett s.k. ombud, t.ex. anhöriga, att få direktåtkomst till den enskildes personakt och journal samt annan dokumentation, t.ex. genomförandeplaner, skulle behövas.

Automatiserat utlämnande

Behov finns i många fall att kunna lämna ut elektroniska handlingar automatiserat på begäran från en myndighet till en annan. Som exempel kan nämnas utlämnandetjänsten SSBTEK som försörjer socialtjänsten med uppgifter om sökandens inkomster och bidrag för handläggning av ekonomiskt bistånd. Tjänsten bygger på en fråga – svar lösning. Utlämnande myndigheter och andra aktörer i SSBTEK har för övrigt en skyldighet i författning att lämna ut sådana uppgifter till socialtjänsten för handläggning av ekonomiskt bistånd..

Det finns och kan finnas behov av automatiserade utlämnanden i andra processer inom socialtjänsten, t.ex. handläggning av avgifter inom äldreomsorg eller ärende om familjehem. Osäkerhet råder dock om automatiserade utlämnanden av den form som

förekommer i SSBTEK är tillåtna när tydliga bestämmelser om uppgiftsskyldighet saknas och om det i stället är görligt att lämna ut uppgifter automatiserat inom ramen för en schabloniserad menprövning baserad på typen av uppgifter, kategorin av mottagare och risker, vilken menprövning läggs till grund för upprepade, automatiserade utlämnanden. Behovet avser inte bara automatiserat utlämnande på begäran (fråga) av en myndighet eller utförare utan också utlämnande utan en sådan föregående begäran i vissa processer (ex officio).

Visst stöd för schabloniserad menprövning för automatiserat utlämnande finns i förarbetena till äldre sekretesslagen (prop. 1989/80:2 Del A s. 80 f.) där det talas om massutlämnande. Regeringen lovade att återkomma i frågan men gjorde det aldrig. Därav osäkerheten. Det är vidare oklart om det automatiserade beslutet om utlämnande omfattas av den generella begränsningen för automatiserade beslut i kommunala myndigheter som redovisas ovan.

Välfärdsteknik för vuxna med nedsatt beslutsförmåga?

Välfärdsteknik kräver ställningstaganden enligt de grundläggande bestämmelserna i socialtjänstlagen dvs. 1 kap. 1 §, 3 kap. 3 och 5 §§ och 5 kap. 4 §. Bestämmelserna anger att socialtjänstlagen bygger på frivillighet och att verksamheten inom socialtjänsten ska bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. De insatser som ges ska vara av god kvalitet och omsorgen om äldre ska inriktas på att äldre personer ska få leva ett värdigt liv och känna välbefinnande (värdegrund). Den enskilde ska vidare ges möjlighet till delaktighet genom att insatser ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne.

Tekniska lösningar ska som regel användas för att tillgodose ett individuellt behov hos den enskilda personen. Teknik ska användas med syfte att skydda, stödja, hjälpa eller aktivera den enskilde, t.ex. kan det vara ett hjälpmedel för personalen att uppmärksamma att den enskilda personen behöver hjälp och stöd.

Tekniska lösningar får inte användas mot någons vilja. Innan individuella tekniska lösningar används måste verksamheten försöka ta reda på den enskilda personens inställning till den aktuella lösningen. Det är här viktigt att den enskilde får rätt stöd och/eller hjälpmedel som ger förutsättningar för denne att uttrycka sin vilja. Nuvarande lagstiftning ger inte möjlighet för anhöriga, gode män eller andra närstående att lämna samtycke till insatser i form av välfärdsteknik.

Begreppet samtycke innebär i generell mening accepterande eller godtagande av föreslagna villkor. Att ge vård eller omsorg mot en vuxen persons vilja eller att använda sig av tvångsåtgärder kräver stöd i lag. Socialtjänstlagen bygger på frivillighet och ger inte stöd för tvång. Ett samtycke kan vara uttryckligt. Med ett sådant samtycke avses att man aktivt antingen skriftligen eller muntligen ger sitt samtycke till viss åtgärd. Ett samtycke kan också vara konkludent. Ett sådant samtycke består i att den enskilde agerar på ett sätt som underförstått visar att han eller hon samtycker, t.ex. genom att underlätta åtgärdens genomförande eller genom t.ex. en jakande nick.

En annan typ av samtycke är det s.k. presumerade samtycket. Ett sådant samtycke bygger på att den som ska vidta åtgärden förutsätter att den är förenlig med den enskildes vilja utan att samtycket har kommit till uttryck. Det går i denna situation endast att anta eller presumera att den enskilde samtycker, t.ex. att den enskilde vid tidigare tillfälle och med bibehållen beslutsförmåga samtyckt till väldfärdstekniker. Ett sådant antagande måste bygga på att den berörde har informerats om den planerade åtgärden och då inte har gett uttryck för någon motvilja mot att den genomförs.

En ytterligare form av samtycke är det hypotetiska. Detta beskrivs ibland som en särskild form av presumerat samtycke. Med hypotetiskt samtycke förstås att något samtycke faktiskt inte föreligger från den det gäller, men att han eller hon skulle ha samtyckt till åtgärden om han eller hon hade givits tillfälle att ta ställning i frågan. Socialstyrelsen har konstaterat att det i lagstiftningen inom hälso- och sjukvård och socialtjänst inte klarlagts under vilka omständigheter ett hypotetiskt samtycke får användas.

I betänkandet Stöd och hjälp till vuxna vid ställningstagande till vård, omsorg och forskning (SOU 2015:80) anges att det inte finns några regler innehållande uttryckliga krav på samtycke eller krav gällande hur ett samtycke ska lämnas inom socialtjänstområdet. Utredaren anger att det därför torde finnas ett visst utrymme att använda olika former av s.k. presumerade, och i vissa fall hypotetiska, samtycken men det är oklart i vilka situationer och under vilka förutsättningar.

Inspektionen för vård och omsorg (IVO) uttalar i ett bedömningsstöd för sina inspektörer (Tekniska lösningar vid särskilt boende för äldre, 2016-02-24) att avseende personer med permanent nedsatt kognitiv förmåga det enda samtycke som kan bli aktuellt är ett hypotetiskt samtycke. IVO anser att ett sådant samtycke kan godtas för vissa tekniska lösningar under vissa förutsättningar, t.ex. att reella försök gjorts av verksamheten att utröna den enskildes inställning till den tekniska lösningen, vilket inkluderar att man givit den enskilde lämpligt stöd och hjälp som ger förutsättningar för denne att uttrycka sin vilja.

Faktum är dock att nyttjande av välfärdsteknik inom socialtjänsten inte är uttryckligen reglerad. Inte heller finns en tydlig reglering med rättssäkerhetsgarantier för användning av välfärdsteknik för vuxna med permanent nedsatt beslutsförmåga 2014 infördes bestämmelser i patientdatalagen som låter en vårdgivare göra uppgifter tillgängliga avseende patienter som helt saknar förmåga att ta ställning till sammanhållen journalföring. Vidare infördes bestämmelser som tillåter vårdgivare att registrera uppgifter i regionala och nationella kvalitetsregister om samma kategori av patienter. Socialtjänsten är i behov av en liknande reglering för välfärdsteknik. Rättsläget är oklart och lämnar därmed utrymme för osäkerhet och intrång i den personliga integriteten i beslutsprocessen om välfärdsteknik för beslutsoförmögna personer.

Sekretess vid verksamhetsövergång

Inom socialtjänsten återfinns bevarande och gallringsbestämmelserna i SoL respektive LSS. Enligt t.ex. SoL ska anteckningar och andra uppgifter i en personakt hos socialnämnden gallras fem år efter det att sista anteckningen gjordes i akten (12 kap. 1 §). Gallring av dokumentation hos utförare regleras i en särskild bestämmelse i SoL, 7 kap. 3 §. Enligt bestämmelsen ”ska” dokumentation bevaras i två år efter det att sista anteckningen gjordes i personakten och därefter gallras. Anteckningar och andra uppgifter om enskilda ska alltså sparas i två år, varken mer eller mindre, efter att en insats har upphört. Lagen förbjuder snävare gallring.

Den socialnämnd som beslutat om en insats som genomförs hos en utförare får enligt 7 kap. 3 § fjärde stycket SoL träffa avtal med den som bedriver verksamheten om att handlingar ska överlämnas till nämnden när gallringskyldigheten inträder. Från denna möjlighet att träffa avtal föreskrivs vissa undantag i 7 kap. 3 a § SoL. Vidare gäller att vissa handlingar – av hänsyn till forskningens behov – ska överlämnas till den socialnämnd som beslutat om insatsen ifråga när gallringsskyldigheten inträder (se 3 a § i socialtjänstförordningen [2001:937]. Det är socialnämnden som ska säkerställa att denna föreskrift beaktas av utförare.

Utförare har således en skyldighet att lämna ut personakter till kommunen när gallringsfristen inträder. Det gäller alla personakter hos utföraren oavsett insats. Men enbart när stipulerad gallringsfrist inträder. Vid verksamhetsövergång som innebär att en utförare tar över t.ex. ett särskilt boende från en annan utförare, eller när utkontraktering upphör och socialnämnden själv övertar det operativa ansvaret för verksamheten, har gallringsfristen inte inträtt för flertalet anteckningar och andra uppgifter. Den utförare som överlämnar verksamheten ansvarar alltjämt för, och kan göra anspråk på, upprättad dokumentation. Enligt 15 kap. 1 § SoL har utförarens personal en tystnadsplikt för dokumentationen i den egna verksamheten och får inte obehörigen röja vad han eller hon därvid har fått veta om enskildas personliga förhållanden.

Det är en otillfredsställande situation eftersom socialnämnden riskerar att förlora kontrollen över relevant dokumentation om individuella insatser och åtgärder eller att dokumentationen förfars. Det finns ingen möjlighet att på motsvarande sätt kan ske med patientjournaler begära omhändertagande av personakter inom socialtjänsten hos IVO (jfr. 9 kap. 1 § patientdatalagen). Kommunen kan måhända säkerställa en viss disposition eller kontroll i avtal med utföraren, t.ex. att kommunen i rollen som personuppgiftsbiträde åt den utförare som lämnar över verksamheten till kommunen eller annan utförare, tekniskt lagrar anteckningar m.m. med en rätt för socialnämnden och/eller ny utförare att få elektroniskt åtkomst till dessa. En sådan åtkomst torde förutsätta den enskildes samtycke. Oklarhet råder beträffande enskilda med permanent nedsatt kognitiv förmåga och en elektronisk åtkomst till deras dokumentation, men det får presumeras eller hypotetiskt antas att dessa inte skulle ha några invändningar mot sådan åtkomst, skulle de ha förmågan att kunna råda över frågan.

Rättsläget är oklart vid verksamhetsövergångar och lämnar därmed utrymme för osäkerhet och inte alldeles rättssäkra lösningar med risk att personakter inte kommer att handhas enligt SoL, LSS eller Socialstyrelsens föreskrifter eller allvarliga integritetsförluster.

Onödig administration av allmänna handlingar vid samverkan

Vid samverkan mellan socialtjänsten och andra aktörer, t.ex. vårdgivare eller skola, om insatser för enskilda individer, upprättas ofta en mängd olika s.k. arbetshandlingar (även ”mellanprodukter”). Det kan röra sig om minnesanteckningar från samordningsmöten, PM eller utkast till exempelvis samordnade individuella planer. Samverkan förutsätter att sådana handlingar delas för att inhämta synpunkter på innehållet om bl.a. sakförhållanden och samordning av insatser.

Bestämmelser om allmänna handlingar finns i tryckfrihetsförordningen (TF), en av våra grundlagar. Bestämmelse om minnesanteckningar, koncept och utkast finns i 2 kap. 12 § TF. Huvudregeln i TF att handlingar i ett ärende blir allmänna när ärendet avslutats gäller inte minnesanteckningar. Om minnesanteckningar inte har expedierats, dvs. avsänts, så blir de allmän bara om ärendet har arkiverats och anteckningen följt med övriga handlingar till arkivet. Samma sak gäller för utkast och koncept. Dessa räknas i allmänhet inte som allmänna handlingar så länge de inte har expedierats.

En arbetshandling som däremot har expedierats anses dock som upprättad oavsett i vilket skick den befinner sig. Att handlingen ur avsändarens synpunkt inte utgör någon färdig produkt utan enbart är en minnesanteckning, utkast eller förslag saknar då i princip betydelse.

Det finns dock ett visst utrymme för en myndighet, t.ex. en socialnämnd, att låta någon utomstående ta del av arbetshandlingar utan att de ska anses som expedierade. Om socialnämnden är angelägen om att svaret som lämnas på t.ex. minnesanteckningar inte ska bli en allmän handling hos nämnden kan mottagaren inte skicka ett skriftligt svar. Däremot kan synpunkter lämnas muntligen och nedtecknas av socialnämndens handläggare. Anteckningarna anses visserligen vara en upprättad handling enligt reglerna i 2 kap. 10 § TF (det är ingen ”minnesanteckning”), men det tillfälle då anteckningarna anses allmänna inträffar senare än vad inkommandetidpunkten enligt 2 kap. 9 § TF skulle ha medfört.

Rättsläget kring statusen för synpunkter som lämnas på arbetshandlingar är inte helt klarlagd. Frågan berörs inte i förarbetena till TF. Att tidpunkten kan skjutas upp för när en synpunkt eller återkoppling blir allmän genom att mottagaren lämnar ett muntligt svar är både komplicerat och tidskrävande. Att inkomstregistrera synpunkter på minnesanteckningar eller utkast till exempelvis en SIP innebär också en onödig administration.

Det kan över huvud taget ifrågasättas varför synpunkter på arbetshandlingar inom socialtjänsten ska anses expedierade, och inkomna synpunkter ska anses utgöra allmänna handlingar innan den färdiga produkten är klar, t.ex. en samordnad individuell plan.

Bestämmelserna om allmänna handlingar och arbetshandlingar utgör inget hinder för socialtjänstens verksamhet, men kan ha en avhållande effekt på samverkan på grund av den onödiga administration som dessa medför till nackdel för individen.

Samordnad individuell plan i skolan

Bestämmelser om samordnad individuell plan (SIP) finns både i HSL och SoL. När den enskilde har behov av insatser både från socialtjänsten och från hälso- och sjukvården ska kommunen tillsammans med landstinget upprätta en individuell plan (1 kap. 7 § SoL). En motsvarande skyldighet för landstinget att samordna sina insatser med socialtjänsten finns i HSL (16 ka. 4 §). När den enskilde har behov av insatser både från hälso- och sjukvården och från socialtjänsten, ska landstinget tillsammans med kommunen upprätta en individuell plan. Planen ska upprättas om landstinget eller kommunen bedömer att den behövs för att den enskilde ska få sina behov tillgodosedda och om den enskilde samtycker till det. Arbetet med planen ska påbörjas utan dröjsmål.

Förskola och skola har en viktig roll i barn och ungdomars hälsa eftersom barnen tillbringar stor tid i förskola och skola samt kan upptäcka att barn har behov av mer hjälp och stöd än vad de själva kan erbjuda. Förskola och skola har inte enligt lag en skyldighet att ta initiativ till en SIP. Däremot har de samverkansskyldighet utifrån annan lagstiftning. Elevhälsan som arbetar enligt HSL har inte heller skyldighet att ta initiativ till SIP då lagregleringen om SIP gäller landstingen och socialtjänsten.

Hur förskolan och skolan är delaktiga i samordningen av barn och ungdomars hälsa varierar från kommun till kommun och brukar regleras i regionala/lokala överenskommelserna om SIP och samverkan. I flera kommuner kan förskola och skola kalla till SIP när de bedömer att insatser behöver samordnas.

Det finns inget i lagstiftningen som hindrar att förskola och skola är delaktiga i en SIP, men de kan inte ta initiativ till en sådan. Det får anses som en brist i samhällets samordning av insatser för enskilda som har sammansatta behov att skolan inte kan väcka frågan om SIP på ett tydligare sätt och därmed bättre samordna sina insatser med socialtjänstens insatser för barn och unga.